Att leda när krisen inte tar slut

 

Adaptivt ledarskap under långvariga samhällsstörningar – erfarenheter från Ukraina och svenska förutsättningar

Inledning

Mycket av den traditionella förståelsen av krisledning bygger, uttryckligen eller underförstått, på att krisen är tidsmässigt avgränsad. En allvarlig händelse inträffar, en särskild ledningsorganisation aktiveras, resurser kraftsamlas och verksamheten arbetar under hög belastning till dess att situationen stabiliserats och organisationen kan återgå till mer normala former.

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina har på ett tydligt sätt visat begränsningarna i ett sådant synsätt. När en samhällsstörning pågår i månader eller år upphör den extraordinära situationen efter hand att vara ett tillfälligt undantag. Den blir i stället en del av organisationens nya verklighet. Ledningen måste då klara två uppgifter samtidigt: att hantera dagens problem och att kontinuerligt förändra organisationen för att kunna möta morgondagens.

Erfarenheterna från Ukraina visar betydelsen av såväl tidiga förberedelser som förmågan till omställning och uthållighet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i sin analys av kriget särskilt framhållit att det civila försvaret förutsätter ett samhälle som både kan ställa om och fungera under lång tid. ¹

Detta ställer andra krav på ledarskapet än den kortvariga krisen. Uthållighet kan inte skapas genom att människor arbetar på maximal kapacitet under obestämd tid. Beslutsfattandet kan inte under månader eller år koncentreras till ett fåtal individer. En tillfällig krisorganisation kan inte permanent leva vid sidan av den ordinarie organisationen. Planer och antaganden som var relevanta när händelsen började kan dessutom successivt förlora sin betydelse när omvärlden förändras.

Den centrala ledarskapsfrågan blir därför inte endast hur organisationen ska hantera krisen, utan hur organisationen ska kunna förändras samtidigt som den hanterar den.

Det är i detta sammanhang som adaptivt ledarskap blir särskilt relevant.

Adaptivt ledarskap – att leda under föränderliga förutsättningar

Begreppet adaptivt ledarskap har framför allt utvecklats genom Ronald Heifetz och hans medförfattare. En grundläggande distinktion görs mellan tekniska problem, där såväl problemet som lösningen i huvudsak är kända, och adaptiva utmaningar, där lösningen inte kan hämtas ur befintliga rutiner eller expertkunskap. ²

En långvarig samhällsstörning innehåller båda typerna.

Ett tekniskt problem kan exempelvis vara att återställa en reservkraftsanläggning eller etablera en alternativ kommunikationsförbindelse. En adaptiv utmaning uppstår däremot när organisationen behöver förändra prioriteringar, mandat, arbetsformer eller beteenden därför att de tidigare förutsättningarna inte längre gäller.

Adaptivt ledarskap ska därför inte förstås som improvisation eller som frånvaro av struktur. Tvärtom förutsätter anpassningsförmåga tydliga ansvar, fungerande strukturer och en gemensam förståelse av uppgiften.

Det adaptiva ligger i förmågan att kontinuerligt pröva om organisationens arbetssätt fortfarande svarar mot den situation som faktiskt föreligger.

Ledningen behöver återkommande ställa frågor som:

·         Vad har förändrats?

·         Vilka av våra tidigare antaganden gäller inte längre?

·         Vad fungerar fortfarande?

·         Vad behöver förändras?

·         Vilka beslut kan fattas längre ut i organisationen?

·         Vilka resurser behöver omfördelas?

Och kanske svårast:

·         Vad behöver vi sluta göra?

Den sista frågan är särskilt betydelsefull under långvariga händelser. Organisationer har ofta lättare att lägga till nya uppgifter än att avveckla gamla. När nya krav successivt läggs ovanpå den ordinarie verksamheten uppstår en ackumulerad belastning. Anpassning innebär därför lika mycket prioritering och bortval som utveckling och innovation.

Ukraina – decentralisering som grund för handlingsförmåga

En viktig utgångspunkt för att förstå Ukrainas civila motståndskraft är den decentraliseringsreform som inleddes efter 2014. Reformen stärkte lokala samhällens, hromadas, politiska, administrativa och ekonomiska handlingsutrymme. När den fullskaliga invasionen inleddes 2022 fanns därför på många håll lokala institutioner med större egen kapacitet än ett decennium tidigare. ³

Betydelsen av detta ska inte överdrivas. Förutsättningarna varierar kraftigt mellan olika delar av Ukraina och kriget har samtidigt medfört ökad centralisering inom vissa områden. Men forskningen ger stöd för att den lokala autonomi och kapacitet som byggdes upp före invasionen har haft betydelse för lokalsamhällenas förmåga att hantera krigets konsekvenser. ⁴

Lokala organisationer har behövt lösa problem med bland annat internflyktingar, energiförsörjning, förstörd infrastruktur, sjukvård, transporter och offentlig service samtidigt som personal och andra resurser varit hårt belastade.

Det har krävt en kombination av central inriktning och lokal problemlösning.

Detta är en viktig ledarskapsmässig distinktion:

Centralisering av inriktning behöver inte innebära centralisering av genomförande.

I en snabbt föränderlig situation kan den övergripande ledningen behöva vara mycket tydlig med vad som ska uppnås, samtidigt som större handlingsutrymme behöver lämnas beträffande hur uppgiften ska lösas.

Denna princip ligger nära tanken om uppdragstaktik inom militär ledning, men den är minst lika relevant för civila organisationer som måste verka under osäkerhet och tidspress.

Distribuerat ledarskap

Ny forskning om ukrainska offentliga chefer visar också en utveckling mot mer distribuerade former av ledarskap under kriget. I intervjuer med ukrainska offentliga ledare identifieras tre dimensioner: distribuerat ledarskap inom organisationen, mellan offentliga organisationer och mellan offentlig sektor och andra samhällsaktörer. ⁵

Det är en viktig erfarenhet för långvariga händelser.

En organisation som är beroende av att ett fåtal högre chefer fattar huvuddelen av de betydelsefulla besluten kan fungera under en kort period. Under månader eller år uppstår däremot en betydande sårbarhet. Beslutsfattarna riskerar att bli flaskhalsar samtidigt som deras egen uthållighet successivt försämras.

Adaptivt ledarskap kräver därför att beslutsförmåga finns på flera nivåer.

Det betyder inte att ansvar eller ledning blir otydligt. Delegation utan gemensam inriktning riskerar fragmentering. Centralisering utan delegation riskerar däremot handlingsförlamning.

Ledningens uppgift blir att skapa ett tillräckligt tydligt varför och vad, för att andra ska kunna fatta beslut om hur.

Ukrainska erfarenheter visar dessutom betydelsen av relationer mellan lokala myndigheter, civilsamhälle, frivilligorganisationer och näringsliv. Studier av lokalsamhällenas hantering av internflyktingar visar hur polycentriska strukturer och samarbete mellan olika samhällsaktörer har bidragit till problemlösningen. ⁶

Från planstyrning till kontinuerlig planering

En långvarig och dynamisk händelse innebär att planeringsförutsättningarna ständigt förändras.

Det illustrerar en viktig skillnad mellan att ha en plan och att ha förmåga att planera.

Planer är nödvändiga. De skapar struktur, tydliggör ansvar och gör det möjligt att förbereda resurser. Men i en situation där förutsättningarna kontinuerligt förändras minskar värdet av planen om organisationen saknar förmåga att ompröva den.

Adaptiv ledning bygger därför på en återkommande cykel:

observera → förstå → prioritera → besluta → agera → följa upp → lära → anpassa.

Organisationen återkommer därefter till samma cykel, men med en förändrad situation som utgångspunkt.

Det innebär också att utvärdering och lärande inte kan vänta tills händelsen är avslutad.

Vid en händelse som pågår i flera år blir föreställningen om att ”utvärdera efter krisen” otillräcklig. Organisationen måste skapa former för erfarenhetsåterföring medan verksamheten pågår.

Lärandet måste ske samtidigt som organisationen agerar.

Forskningen om krisledning understryker betydelsen av just meningsskapande, lärande och organisatorisk anpassning. En aktuell metastudie av ledarskap inom offentlig krishantering visar positiva samband mellan ledarskap och bland annat sense-making, meaning-making och läranderelaterade resultat. ⁷

Uthållighet är en ledningsfråga

En av de största riskerna under en långvarig händelse är att organisationen försöker bibehålla den initiala krisens arbetstempo.

Det kan fungera i timmar, dagar och ibland veckor.

Det fungerar inte i månader och år.

Uthållighet måste därför betraktas som en organisatorisk förmåga och inte som en fråga om enskilda medarbetares lojalitet, pliktkänsla eller arbetsmoral.

Ledningen behöver tidigt skapa förutsättningar för avlösning, återhämtning, redundans och ersättare. Kritisk kompetens behöver finnas hos fler än en person. Beslutsmandat behöver kunna övertas. Dokumentation och rutiner måste göra det möjligt för verksamheten att fortsätta när människor byts ut.

MSB:s analys av Ukraina pekar uttryckligen på behovet av uthållighet och omställningsförmåga i det svenska civila försvaret. ⁸ Erfarenheterna visar också hur civil infrastruktur och civil personal kan utsättas direkt för angrepp, vilket ytterligare förstärker behovet av redundans och organisatorisk uthållighet.

En organisation som är beroende av ett fåtal eldsjälar kan uppvisa imponerande handlingskraft under den första krisfasen men samtidigt bygga upp betydande sårbarheter inför händelsens fortsättning.

Det adaptiva ledarskapet måste därför kunna fatta beslut som på kort sikt kan uppfattas som en minskning av ambitionen för att långsiktigt bevara organisationens förmåga.

Att skapa återhämtning är också ett ledningsbeslut.

Ukraina kan inte kopieras

Det finns samtidigt en uppenbar risk i att använda Ukraina som förebild för svenskt civilt försvar.

Ukraina är ett land i krig och har andra historiska, konstitutionella, administrativa, ekonomiska och kulturella förutsättningar än Sverige. De ukrainska erfarenheterna måste därför analyseras, inte kopieras.

Även bilden av decentralisering behöver problematiseras.

Kriget har på vissa områden krävt starkare central styrning. Införandet av militäradministrationer och krigslagstiftning har förändrat relationerna mellan statlig och lokal nivå. Forskningen pekar dessutom på kvarstående oklarheter i ansvarsfördelningen mellan central och lokal nivå och stora skillnader i lokala resursförutsättningar. ⁹

Den relevanta svenska frågan är därför inte:

·         Hur gör Ukraina?

Utan:

·         Vilket problem försökte Ukraina lösa, varför fungerade eller fungerade lösningen inte, och hur ser motsvarande problem ut i det svenska systemet?

Det är först då erfarenheten blir en svensk lärdom.

Den svenska rättsliga ramen

Adaptivt ledarskap i svensk offentlig verksamhet måste bedrivas inom rättsordningen.

Det innebär bland annat att ansvarsfördelning, kommunal kompetens, delegation, myndighetsutövning, offentlighet, sekretess och krav på saklighet inte försvinner därför att situationen är svår.

Adaptivt ledarskap innebär således inte ett generellt mandat att bortse från ordinarie regler eller beslutsordningar.

Tvärtom bör en viktig del av beredskapen vara att i förväg skapa rättsligt och organisatoriskt handlingsutrymme.

En kommun eller region som först när en allvarlig händelse inträffat börjar diskutera vilka mandat som kan delegeras, vem som får fatta vilka beslut, hur ledningsorganisationen ska bemannas eller vilka verksamheter som kan prioriteras ned har redan förlorat värdefull tid.

Enligt dagens lagstiftning ska kommuner och regioner vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Under höjd beredskap ansvarar kommunstyrelsen för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva, medan regionstyrelsen har motsvarande ledningsansvar för den civila hälso- och sjukvården och regionens övriga verksamhet inom civilt försvar. ¹⁰

Förordningen kräver dessutom att kommuner och regioner har planer för verksamheten under höjd beredskap och att dessa omfattar krigsorganisation, bemanning och vad som i övrigt krävs för att höja beredskapen och bedriva verksamheten. ¹¹

Vid höjd beredskap ska kommuner och regioner också vidta de särskilda åtgärder beträffande bland annat verksamhetens inriktning, personal och användning av resurser som behövs för att fullgöra uppgifterna inom totalförsvaret. ¹²

Den rättsliga strukturen innehåller således redan ett tydligt krav på organisatorisk omställning.

Den föreslagna nya lagen om kommuners och regioners grundläggande beredskap förstärker denna utveckling ytterligare. I regeringens lagrådsremiss från juli 2026 föreslås nya och skärpta krav med syftet att samtliga kommuner och regioner ska kunna upprätthålla samhällsviktiga verksamheter under såväl fredstida krissituationer som höjd beredskap. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2027.¹³

För kommuner och regioner innebär detta att adaptiv ledningsförmåga inte endast är en fråga om ledarskapsideal. Den är nära förbunden med förmågan att faktiskt fullgöra det offentliga uppdraget under förändrade och svåra förhållanden.

Svensk organisationskultur – styrka och begränsning

Svenska organisationer har kulturella förutsättningar som i flera avseenden kan gynna adaptivt ledarskap.

Relativt korta hierarkiska avstånd, professionellt ansvar, dialogorienterade arbetsformer och en hög grad av självständighet kan skapa goda förutsättningar för decentraliserat beslutsfattande.

Men samma kultur kan innebära utmaningar.

En stark konsensusorientering kan göra beslutsfattandet långsamt när situationen kräver tempo. Otydliga mandat kan döljas bakom informella samverkansformer. Viljan att förankra beslut brett kan i värsta fall leda till att ingen tydligt uppfattar vem som faktiskt ansvarar för beslutet.

Adaptivt ledarskap får därför inte förväxlas med gränslös samverkan.

I svåra situationer behövs både samverkan och chefskap.

Organisationen behöver kunna föra en öppen diskussion före beslutet. Men när beslutet väl är fattat behöver ansvar, riktning och genomförande vara tydliga.

Försvarshögskolans arbete med Handlingskraftigt ledarskap i kris och krig är intressant i detta sammanhang. Utgångspunkten är att det ledarskap som fungerar under normala förhållanden inte automatiskt är tillräckligt när osäkerheten är stor, beslutsunderlagen bristfälliga och konsekvenserna allvarliga. Utbildningen syftar därför bland annat till att stärka chefers trygghet, mod och proaktivitet samt bidra till en kultur som stödjer handlingskraft under höjd beredskap. ¹⁴

Detta kompletterar tanken om adaptivt ledarskap väl.

Handlingskraft utan adaptation riskerar att innebära att organisationen snabbt gör samma sak som tidigare.

Adaptation utan handlingskraft riskerar i stället att stanna vid analys.

Det behövs båda.

Ledningens uppgift att skapa mening

Under en kortvarig kris kan människor acceptera mycket hög arbetsbelastning eftersom slutet uppfattas vara nära.

Under en långvarig händelse förändras detta.

Frågor om mening, prioriteringar och mål blir successivt viktigare. Medarbetare behöver förstå varför vissa verksamheter prioriteras, varför andra reduceras och vad organisationen försöker uppnå på längre sikt.

Ledaren behöver därför inte bara förmedla beslut.

Ledaren behöver bidra till mening och sammanhang.

Det betyder inte att situationen ska förskönas. Tvärtom är trovärdigheten beroende av att även osäkerhet och problem kommuniceras.

En fungerande ledningskommunikation bör kunna skilja mellan:

§  Detta vet vi.

§  Detta vet vi inte.

§  Detta är vår bedömning.

§  Detta försöker vi uppnå.

§  Detta behöver vi göra nu.

Den typen av kommunikation skapar inte trygghet genom att eliminera osäkerheten. Den skapar handlingsförmåga genom att göra osäkerheten begriplig.

Från krisorganisation till adaptiv organisation

Den kanske viktigaste svenska lärdomen från Ukraina är därför inte behovet av ännu en särskild ledningsmodell.

Det är behovet av organisationer som kan förändras.

En svensk kommun, region eller myndighet behöver kunna gå från normal verksamhet till förstärkt ledning, vidare till långvarig samhällsstörning och vid behov höjd beredskap utan att varje övergång innebär att organisationen måste uppfinnas på nytt.

Det kräver bland annat:

• tydliga mandat och ansvar,
• fungerande delegation,
• gemensam lägesförståelse,
• decentraliserad handlingsförmåga,
• kontinuerlig planering,
• systematisk erfarenhetsåterföring,
• personalmässig uthållighet,
• redundans i kritiska funktioner,
• fungerande samverkan över organisationsgränser,
• och ett ledarskap som accepterar att tidigare beslut ibland måste omprövas.

Den adaptiva organisationen kännetecknas således inte av frånvaro av struktur.

Tvärtom.

Stabila strukturer skapar det handlingsutrymme inom vilket anpassning kan ske.

Slutsatser – att leda det nya normala

Erfarenheterna från Ukraina visar vad långvarig påfrestning gör med organisationer.

Den första fasens improvisation och kraftsamling måste efter hand ersättas av strukturer som kan fungera under lång tid. Beslut behöver kunna distribueras. Personal måste kunna avlösas. Planer måste omprövas. Nya aktörer behöver integreras. Vissa verksamheter behöver prioriteras framför andra. Organisationen måste dessutom lära samtidigt som den arbetar.

En långvarig kris kan därför inte ledas som en kortvarig kris som råkar pågå länge.

Det innebär en successiv förskjutning i ledarskapet:

från att kontrollera situationen till att skapa förmåga att hantera en situation som inte fullt ut kan kontrolleras,

från att följa planen till att kontinuerligt planera,

från att samla besluten högst upp till att skapa förutsättningar för beslut nära problemet,

från att maximera insatsen i dag till att samtidigt säkerställa organisationens förmåga i morgon,

och från föreställningen om att organisationen snart ska återgå till det normala till insikten att den under lång tid kan behöva fungera under ett nytt normaltillstånd.

Detta kräver inte mindre ledning.

Det kräver bättre ledning.

För svenska kommuner, regioner och myndigheter innebär detta att adaptiv ledningsförmåga måste byggas redan i fred. Mandat, delegation, prioriteringsprinciper, bemanning, redundans och former för lärande behöver förberedas innan organisationen utsätts för den belastning där de faktiskt behövs.

Ukrainas kanske viktigaste lärdom är därför inte en särskild organisationsmodell eller ledarskapsmetod.

Den är betydligt mer grundläggande:

Adaptivt ledarskap handlar inte om att kunna förutse varje förändring. Det handlar om att bygga organisationer som kan fortsätta fungera när förutsättningarna förändras – och som kan lära sig tillräckligt snabbt för att nästa problem inte automatiskt ska mötas med gårdagens lösning.

 

Fotnoter

1. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Erfarenheter från Ukraina – lärdomar för det civila försvaret (Karlstad: MSB, 2024), särskilt slutredovisningens sammanfattande lärdomar om förberedelser, omställningsförmåga och uthållighet.
2. Ronald A. Heifetz, Alexander Grashow och Marty Linsky, The Practice of Adaptive Leadership: Tools and Tactics for Changing Your Organization and the World (Boston: Harvard Business Press, 2009); Ronald A. Heifetz, Leadership Without Easy Answers (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1994).
3. Roman Rabinovych m.fl., studier av decentralisering, lokalt självstyre och resiliens i Ukraina; se även D. Zayats, “Decentralisation Reform in Ukraine: Achievements and Implementation Prospects amidst War Conditions”, Democratic Governance 17, nr 2 (2024), s. 5–17.
4. Zayats, “Decentralisation Reform in Ukraine”; se även senare empiriska studier av lokala myndigheters kapacitet och hanteringen av internflyktingar under den fullskaliga invasionen.
5. “Leadership during the War: Perceptions of Ideal Leadership among Public Leaders in Ukraine”, International Journal of Public Leadership (2025). Studien bygger på semistrukturerade intervjuer med ukrainska offentliga ledare och identifierar intraorganisatoriskt, mellanstatligt/offentligt och intersektoriellt distribuerat ledarskap.
6. “Polycentric Crisis Response and Societal Resilience: How Local Communities Address Internal Displacement in Ukraine due to the Russian Full-Scale Invasion”, 2025. Studien bygger bland annat på en undersökning av 241 ukrainska lokala självstyrelseorgan samt intervjuer och fokusgrupper.
7. “Leadership in Public Administration amid Crisis: A Meta-analysis of Leadership Styles and Crisis Management Related Outcomes”, Frontiers in Psychology (2026). Metaanalysen omfattar 50 studier och 72 effektstorlekar.
8. MSB, Erfarenheter från Ukraina – lärdomar för det civila försvaret (2024).
9. Zayats, “Decentralisation Reform in Ukraine”, s. 5–17.
10. Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 3 kap. 1–2 §§.
11. Förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 4–5 §§.
12. Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, 7 §.
13. Regeringen, Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, lagrådsremiss, 5 juli 2026.
14. Försvarshögskolan, Handlingskraftigt ledarskap i kris och krig (HLKK), utbildnings- och informationsmaterial 2025–2026.

Källförteckning

Försvarshögskolan. Handlingskraftigt ledarskap i kris och krig (HLKK). Stockholm: Försvarshögskolan, 2025–2026.

Heifetz, Ronald A. Leadership Without Easy Answers. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1994.

Heifetz, Ronald A., Alexander Grashow och Marty Linsky. The Practice of Adaptive Leadership: Tools and Tactics for Changing Your Organization and the World. Boston: Harvard Business Press, 2009.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Erfarenheter från Ukraina – initiala lärdomar för det civila försvaret. Karlstad: MSB, 2023.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Erfarenheter från Ukraina – lärdomar för det civila försvaret. Karlstad: MSB, 2024.

Regeringen. Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig. Lagrådsremiss, 5 juli 2026.

Sveriges riksdag. Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Sveriges riksdag. Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Sveriges riksdag. Förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Zayats, D. “Decentralisation Reform in Ukraine: Achievements and Implementation Prospects amidst War Conditions.” Democratic Governance 17, nr 2 (2024): 5–17.

“Leadership during the War: Perceptions of Ideal Leadership among Public Leaders in Ukraine.” International Journal of Public Leadership, 2025.

“Polycentric Crisis Response and Societal Resilience: How Local Communities Address Internal Displacement in Ukraine due to the Russian Full-Scale Invasion.” 2025.

“Leadership in Public Administration amid Crisis: A Meta-analysis of Leadership Styles and Crisis Management Related Outcomes.” Frontiers in Psychology, 2026.