Betalningssystem, betalningslösningar och allmänhetens tillgång till pengar i Ukraina – erfarenheter och lärdomar för svenskt civilt försvar

Inledning

Ett fungerande betalningssystem är en förutsättning för att ett modernt samhälle ska kunna fungera. Betalningar knyter samman produktion, handel, transporter, livsmedelsförsörjning, läkemedel, energi och människors vardag. Om människor inte kan omsätta sina ekonomiska tillgångar i varor och tjänster spelar det begränsad roll att både varorna och pengarna i formell mening finns.

Under normala förhållanden är detta samband lätt att förbise. Betalningen genomförs på några sekunder med ett kort, en mobiltelefon eller en banköverföring. Bakom den till synes enkla transaktionen finns emellertid ett komplext system av banker, betalningsförmedlare, kortnätverk, telekommunikationer, elektricitet, datacentraler, identifieringslösningar och avvecklingssystem.

I krig blir beroendena synliga.

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022 har utsatt det ukrainska betalningssystemet för en kombination av störningar som saknar nära motsvarighet i modern europeisk historia. Landet har samtidigt behövt hantera fysisk förstörelse, omfattande cyberhot, ockupation av territorium, störningar i energiförsörjningen, stora befolkningsförflyttningar och periodvis mycket stor efterfrågan på kontanter.

Trots detta har det finansiella systemet i betydande utsträckning fortsatt fungera. National Bank of Ukraine, NBU, kunde efter det första krigsåret konstatera att landets centrala elektroniska betalningssystem hade fungerat kontinuerligt. Under 2022 förmedlades cirka 363 miljoner betalningar till ett sammanlagt värde över 133 biljoner hryvnia. Under 2023 ökade detta till omkring 423 miljoner betalningar till ett värde nära 210 biljoner hryvnia.¹

Erfarenheten är viktig för Sverige eftersom Ukraina redan före invasionen var ett starkt digitaliserat samhälle. Landet tvingades således inte försvara ett gammalt kontantbaserat betalningssystem utan ett modernt betalningsekosystem med kort, mobilbank, elektroniska överföringar och digital offentlig förvaltning.

Den ukrainska erfarenheten visar emellertid inte att digitalisering gjort kontanterna överflödiga. Tvärtom.

En av de tydligaste lärdomarna är att digitala betalningar och kontanter behöver kunna existera parallellt och stödja varandra.

När elektroniska betalningar fungerat har de avlastat behovet av kontanter. När el eller kommunikation försvagats har kontanter fungerat som ett alternativ. När traditionella bankkontor blivit svåra att nå har handeln fått en roll i kontantförsörjningen. När energisystemet utsatts för systematiska angrepp har särskilt utrustade bankkontor med reservkraft och reservkommunikation hållits öppna.

Det ukrainska svaret kan därför sammanfattas med tre begrepp:

redundans, decentralisering och anpassningsförmåga.

Detta kapitel analyserar hur betalningar till allmänheten fungerat under kriget, vilka problem som uppstått, vilka lösningar som utvecklats och vilka lärdomar som bör övervägas i utvecklingen av svensk betalningsberedskap och civilt försvar.

 

1.1       Betalningsförmåga som samhällsviktig funktion

Betalningssystem betraktas traditionellt som en del av den finansiella infrastrukturen. Ur ett totalförsvarsperspektiv är detta perspektiv för snävt.

Betalningen är länken mellan individens ekonomiska resurser och samhällets försörjningssystem.

En förenklad betalningskedja kan beskrivas som:

ekonomiska tillgångar → betalningsinstrument → betalningsinfrastruktur → betalningsmottagare → vara eller tjänst.

Samtliga komponenter måste fungera tillräckligt väl.

En individ kan exempelvis ha 50 000 kronor på sitt bankkonto. Om internet och mobilnäten är utslagna, kortterminalen saknar offlinefunktion och individen saknar kontanter är den ekonomiska tillgången i praktiken inte omedelbart användbar för att köpa mat.

På motsvarande sätt kan en livsmedelsbutik ha fulla lager men ändå få svårt att betjäna befolkningen om ingen fungerande betalningslösning finns.

Betalningssystemets funktionalitet påverkar därför bland annat:

• livsmedelsförsörjning,
• läkemedelsförsörjning,
• drivmedelsförsörjning,
• transporter,
• sociala ersättningar,
• företagens likviditet,
• löneutbetalningar,
• allmänhetens förtroende för staten och det finansiella systemet.

I Ukraina blev denna koppling tydlig redan under krigets första dagar. NBU agerade både för att säkra kontanterna och för att upprätthålla elektroniska betalningar.

Det var avgörande. Om allmänheten i stor skala hade förlorat förtroendet för möjligheten att använda sina bankmedel hade trycket på kontanter kunnat bli betydligt större än det redan var.

Betalningsberedskap handlar därför inte enbart om teknik.

Den handlar lika mycket om förtroende.

 

1.2       Ukraina gick in i kriget med ett relativt modernt betalningssystem

 

Ukrainas förmåga efter februari 2022 måste förstås mot bakgrund av utvecklingen under åren efter 2014.

Banksystemet hade genomgått betydande reformer och konsolidering. Samtidigt hade användningen av elektroniska och kontaktlösa betalningar ökat kraftigt.

Centralt fanns National Bank of Ukraines System of Electronic Payments, SEP, som används för interbankbetalningar och för betalningar som banker genomför för sina kunders räkning.

NBU driver dessutom det nationella kortbetalningssystemet PROSTIR, samtidigt som internationella kortsystem som Visa och Mastercard används brett.

Detta innebar två saker när invasionen började.

·       För det första fanns en modern teknisk betalningsinfrastruktur.

·       För det andra var befolkningen redan van att använda digitala finansiella tjänster.

Denna vana ska inte underskattas. En reservlösning är bara verkligt användbar om människor vet hur den ska användas.

Men den höga digitaliseringsgraden skapade samtidigt beroenden av:

• elektricitet,
• datakommunikation,
• mobilnät,
• IT-infrastruktur,
• identifieringstjänster,
• fungerande banker och betalningsförmedlare.

Det är samma typ av beroenden som finns i Sverige.

 

1.3       De första dagarna – likviditet och förtroende

En av de mest förutsägbara reaktionerna vid akut samhällskris är att människor vill säkra tillgång till kontanter.

Det innebär inte nödvändigtvis misstro mot banksystemets solvens. Det kan vara rationellt.

En person som står inför möjligheten att:

• behöva evakuera,
• förlora elektricitet,
• förlora internetförbindelsen,
• befinna sig i ett område där bankkontor stänger,

har goda skäl att vilja ha kontanter tillgängliga.

Men om mycket stora delar av befolkningen gör samma sak samtidigt uppstår ett logistiskt problem.

Kontanter finns inte automatiskt på den plats där de behövs. De måste transporteras från centrala eller regionala lager till bankkontor och bankomater. Det kräver fordon, personal, säkerhet och framkomliga transportvägar.

NBU:s problem var därför inte bara:

-Finns tillräckligt mycket hryvnia?

utan:

-Kan kontanterna distribueras till rätt plats under krig?

NBU uppger att kontantförsörjningen kunde upprätthållas och att bankernas kunder där säkerhetsläget medgav fortsatt hade tillgång till sina pengar. ²

Detta är den första viktiga lärdomen för Sverige:

Kontantberedskap måste analyseras logistiskt, inte enbart monetärt.

Att Riksbanken eller bankerna har tillgång till sedlar är inte detsamma som att allmänheten kan få tag på dem.

 

1.4       Butiken som bankomat

En av Ukrainas enklaste men samtidigt mest intressanta lösningar var att använda detaljhandeln som en kompletterande del av kontantinfrastrukturen.

Under krigets första veckor rekommenderade NBU detaljhandelsföretag, apotek och drivmedelsstationer att möjliggöra kontantuttag i samband med kortbetalning.

Vid slutet av 2022 erbjöd tusentals försäljningsställen tjänsten. Ett enskilt uttag kunde då uppgå till högst 6 000 hryvnia. ³

Detta är principiellt viktigt.

I stället för:

bankkonto → bankomat → kontanter

kunde kedjan bli:

bankkonto → butik → kontanter.

Den befintliga infrastrukturen i samhället fick alltså ytterligare en funktion.

Systemet erbjuder flera fördelar.

För det första ökar den geografiska tillgängligheten. En livsmedelsbutik eller bensinstation kan finnas på en ort där det inte längre finns ett bankkontor.

För det andra reduceras trycket på uttagsautomater.

För det tredje kan delar av handelns kontantinflöde återcirkuleras lokalt i stället för att först transporteras bort och sedan distribueras tillbaka.

Ur beredskapsperspektiv är detta ett exempel på adaptiv användning av befintlig infrastruktur.

Den principiella lösningen är inte unik för Ukraina, men kriget visar hur viktig den kan bli när den ordinarie infrastrukturen utsätts för stor belastning.

 

1.5       När energisystemet blev ett mål

Under hösten 2022 förändrades situationen.

Ryssland började systematiskt angripa Ukrainas energiinfrastruktur med robotar och senare i ökande grad drönare.

Därmed förändrades även betalningsproblemet.

Det räckte inte längre att banksystemets centrala IT-system fungerade.

Lokala bankkontor kunde sakna:

• elektricitet,
• internetanslutning,
• mobilkommunikation,
• möjlighet att driva bankomater.

Den digitala infrastrukturen kunde alltså vara intakt centralt samtidigt som medborgaren lokalt inte kunde nå den.

Som svar skapades POWER BANKING.

 

1.6       POWER BANKING – kanske den viktigaste ukrainska erfarenheten

POWER BANKING är ett nationellt nätverk av bankkontor som förberetts för att kunna fortsätta erbjuda centrala banktjänster under längre elavbrott.

Kontoren förses med bland annat reservkraft och alternativa kommunikationslösningar.

I slutet av 2024 omfattade nätverket mer än 2 400 bankkontor, motsvarande omkring 55 procent av samtliga bankkontor i landet. IMF rapporterade dessutom att 98,5 procent av POWER BANKING-kontoren kunde hållas öppna under långvariga elstörningar i samband med omfattande angrepp mot energiinfrastrukturen. ⁴

NBU:s centralbankschef Andriy Pyshnyy beskrev 2026 systemet som ett nätverk som gör att finansiella tjänster kan fortsätta även under omfattande strömavbrott. Han uppgav samtidigt att nätverket fortfarande omfattade över 2 400 kontor. ⁵

POWER BANKING är särskilt intressant eftersom systemet inte bygger på att alla bankkontor ska vara lika robusta.

Det bygger på att det finns ett geografiskt spritt nät av noder med förhöjd uthållighet.

Det är en betydligt mer realistisk beredskapsprincip.

Ett land behöver inte nödvändigtvis kunna upprätthålla normal bankservice överallt under krig.

Men befolkningen måste inom rimligt avstånd kunna nå en fungerande ekonomisk servicepunkt.

POWER BANKING som modell

En sådan nod kan fylla flera funktioner:

• kontantuttag,
• grundläggande bankservice,
• informationspunkt,
• fysisk kontakt mellan bank och kund,
• finansiellt stöd till personer vars digitala kanaler inte fungerar.

Principen har likheter med andra civila beredskapslösningar.

Man behöver inte ha full funktion överallt.

Man behöver tillräckligt många robusta öar av funktionalitet för att systemet som helhet ska fortsätta fungera.

 

1.7       Ömsesidigt stöd mellan bankerna

Kriget har också visat betydelsen av att institutionella gränser kan behöva bli mindre viktiga under extrema förhållanden.

I det ukrainska systemet har banker samverkat kring möjligheten för kunder att använda kontant- och bankinfrastruktur oberoende av vilken bank de normalt tillhör.

Principen är intressant ur totalförsvarssynpunkt.

I fredstid konkurrerar banker.

Under krig kan de samtidigt behöva betraktas som delar av samma samhällsviktiga infrastruktur.

Det skapar ett behov av förberedda former för:

• informationsdelning,
• ömsesidigt stöd,
• gemensamma standarder,
• alternativ kundservice,
• reservrutiner.

Samma resonemang kan tillämpas på många andra privata aktörer inom totalförsvaret.

Konkurrens i fred måste kunna kombineras med funktionell samverkan i kris och krig.

 

1.8       Digitala betalningar fortsatte dominera

Det kan vara frestande att tolka behovet av kontantberedskap som ett tecken på att digitala betalningar är mindre lämpliga under krig.

Den ukrainska erfarenheten stödjer inte den slutsatsen.

Tvärtom fortsatte kontantlösa betalningar att dominera.

Under 2024 genomfördes omkring 8,65 miljarder transaktioner med kort utgivna av ukrainska banker och andra finansiella institut. Av dessa var cirka 8,18 miljarder kontantlösa transaktioner. Detta motsvarade omkring 94,6 procent av samtliga korttransaktioner räknat i antal. ⁶

Det är anmärkningsvärda siffror för ett land i fullskaligt krig.

De visar samtidigt varför diskussionen om kontanter eller digitala betalningar är felställd.

Frågan bör i stället vara:

Hur skapar man ett betalningssystem där digitala betalningar kan fungera så länge som möjligt och där andra lösningar kan ta över när delar av systemet fallerar?

Kontanter är en del av denna redundans.

Offlinekort kan vara en annan.

Mobila betalningar en tredje.

Bankkontor med reservkraft en fjärde.

 

1.9       Det centrala betalningssystemet fortsatte utvecklas under kriget

En annan ukrainsk erfarenhet är att utvecklingsarbetet inte har upphört under kriget.

I april 2023 sattes nästa generation av NBU:s System of Electronic Payments, SEP 4.0, i drift.

Detta var enligt NBU en av de största tekniska migrationerna som genomförts inom Ukrainas finanssektor och genomfördes alltså samtidigt som landet befann sig i fullskaligt krig. ⁷

Detta illustrerar en viktig princip för långvariga kriser.

Om en kris varar några dagar kan organisationer pausa utvecklingsarbete.

Om krisen pågår i åratal går det inte.

·       Teknik åldras.

·       Säkerhetskraven förändras.

·       Hotbilden utvecklas.

·       Samhället förändras.

Ukrainas erfarenhet visar därför att kontinuitet och utveckling måste kunna ske samtidigt.

Detta är direkt överförbart till svensk totalförsvarsplanering.

 

1.10  Cyberresiliens och geografisk redundans

Betalningssystem är attraktiva mål för cyberangrepp.

Ett framgångsrikt angrepp kan skapa både ekonomisk skada och psykologisk effekt genom att undergräva allmänhetens förtroende.

Men kriget i Ukraina visar också att cyberberedskap inte kan separeras från fysisk beredskap.

En datacentral kan vara väl skyddad mot cyberangrepp men samtidigt utsatt för fysisk bekämpning.

En reservserver på samma geografiska plats innebär begränsad redundans om hela platsen träffas.

Det relevanta begreppet blir därför geografisk redundans.

Data, kompetens och teknisk funktion måste kunna fördelas över flera platser.

NBU vidtog under krigets inledning åtgärder för att möjliggöra ökad användning av molnlösningar för banksektorn, vilket underlättade möjligheten att skydda och återställa data om fysisk infrastruktur skadades. ⁸

Principen är viktig även för Sverige.

Säkerhetskopiering är inte tillräcklig om:

• reservsystemet ligger i samma geografiska riskområde,
• samma elförsörjning används,
• samma teleoperatör används,
• samma personalresurs behövs.

Verklig redundans kräver oberoende beroendekedjor.

 

1.11  Energi, telekommunikation och betalningar är samma beredskapsproblem

Kriget visar att det är svårt att isolera betalningssystemet från annan kritisk infrastruktur.

En kortterminal kräver normalt:

1. elektricitet,
2. fungerande terminal,
3. kommunikation,
4. kortsystem,
5. betalningsförmedlare,
6. kortutgivande bank,
7. kontosystem.

En mobil betalning kan dessutom kräva:

• fungerande mobiltelefon,
• laddat batteri,
• mobilnät,
• autentisering.

Det räcker alltså inte att banken fungerar.

Om butiken saknar elektricitet sker ingen betalning.

Om teleoperatören inte fungerar kan transaktionen misslyckas.

Om terminalen saknar offlinekapacitet kan försäljningen stoppas.

Det är därför missvisande att betrakta betalningsberedskap som en isolerad finansfråga.

Den är samtidigt en fråga om:

energi + elektronisk kommunikation + handel + finans + logistik.

Detta är kanske den viktigaste organisatoriska lärdomen för Sverige.

 

1.12  Människor på flykt förändrar betalningssystemets geografi

Miljontals ukrainare har lämnat sina hem under kriget.

Många har förflyttats inom landet. Andra har flytt till andra europeiska stater.

Det innebär att den normala geografiska relationen mellan kund och bank bryts.

Personen kan:

• sakna sitt lokala bankkontor,
• befinna sig långt från hemorten,
• sakna dokument,
• behöva ta emot statligt eller humanitärt stöd,
• befinna sig i ett annat lands betalningssystem.

Det digitaliserade ukrainska systemet har här haft en stor fördel.

Bankkontot följer individen.

Det innebär att ekonomiska tillgångar i många fall kan nås även efter en fysisk evakuering.

Under 2024 genomfördes drygt åtta procent av antalet transaktioner med ukrainskt utgivna betalkort utanför Ukraina. ⁹

Det är en påminnelse om att modern civil beredskap måste kunna hantera situationer där stora delar av befolkningen inte längre befinner sig där myndigheternas normala serviceorganisation är byggd.

 

1.13  Diia och krisens digitala socialpolitik

Ett av de mest intressanta exemplen på hur digital infrastruktur fått en beredskapsfunktion är Ukrainas statliga digitala plattform Diia.

Diia var inte ursprungligen ett krigssystem.

Det var en del av Ukrainas digitalisering av den offentliga förvaltningen.

När invasionen kom fanns emellertid en digital kanal mellan staten och miljontals medborgare.

Det gjorde det möjligt att snabbt skapa nya former för stöd.

I mars 2022 infördes bland annat stöd om 6 500 hryvnia genom programmet ePidtrymka till personer i områden som påverkades kraftigt av striderna.

Ansökan kunde göras direkt i Diia-applikationen. Den sökande valde tjänsten och ett anslutet bankkort, varefter stödet kunde betalas ut. ¹⁰

Detta illustrerar värdet av att bygga digital statlig infrastruktur före krisen.

När krisen kommer kan samma infrastruktur användas för helt nya ändamål.

Principen är viktig:

Reservsystem behöver inte alltid vara separata system. Ibland består robustheten i att ett befintligt system kan användas på nya sätt.

 

1.14  Humanitärt kontantstöd – flera parallella vägar

Internationella hjälporganisationers verksamhet i Ukraina visar samma princip.

UNHCR erbjuder flera sätt att ta emot kontantstöd.

Stöd kan bland annat förmedlas:

• direkt till ukrainskt bankkonto,
• via bankkort,
• genom kontantöverföring,
• genom digital plånbok som därefter kan växlas till pengar eller föras över till bankkonto. ¹¹

Ur beredskapsperspektiv är det intressanta inte vilken teknik som är bäst.

Det intressanta är valmöjligheten.

En person kanske har bankkonto men ingen smartphone.

En annan har smartphone men befinner sig långt från sin normala bank.

En tredje behöver kontanter.

En fjärde kan ta emot pengarna digitalt.

En resilient stödmodell behöver därför kunna nå människor genom flera kanaler.

 

1.15  Kontanter är robusta – men inte enkla

Kontanter framställs ibland som den självklara reservlösningen när elektroniska betalningar slutar fungera.

Det är endast delvis riktigt.

En sedel behöver:

• ingen elektricitet,
• ingen internetförbindelse,
• ingen server,
• inget kortnätverk.

I själva betalningsögonblicket är kontanten därför mycket robust.

Men kontantsystemet runt sedeln är däremot komplext.

Det kräver:

• kontantlager,
• värdetransporter,
• säker förvaring,
• fungerande bankomater eller utlämningsställen,
• personal,
• växel,
• rutiner för insättning och återcirkulation.

I ett krigsområde tillkommer risken för:

• fysisk bekämpning,
• kriminalitet,
• blockerade transportvägar,
• personalbrist.

Den ukrainska erfarenheten är därför inte:

”Kontanter löser betalningsberedskapen.”

Den är:

”Kontanter är en viktig del av en bredare betalningsberedskap.”

Det är en avgörande skillnad.

 

1.16  Offlinebetalningar som mellanläge

Mellan helt uppkopplade betalningar och kontanter finns ytterligare en viktig kategori: offlinebetalningar.

Grundprincipen är att betalningen kan godkännas lokalt mellan kortet och terminalen trots att terminalen inte för stunden kan kommunicera med bakomliggande betalningssystem.

Transaktionen lagras och skickas vidare när kommunikationen återkommer.

Det ger betydande beredskapsfördelar.

Men det skapar samtidigt risker.

När banken inte kan kontaktas vet terminalen exempelvis inte med full säkerhet:

• hur mycket pengar kunden har,
• om kortet nyligen spärrats,
• om andra offlineköp redan gjorts.

Därför behövs bland annat beloppsgränser och riskhantering.

Offlinebetalningar är alltså inte en perfekt ersättning för det ordinarie systemet.

De är en kontrollerad degradering av tjänsten.

Detta begrepp är centralt i beredskapsplanering.

Målet under krig behöver inte vara full normal funktion.

Målet kan vara:

tillräcklig funktion för att människors grundläggande behov ska kunna tillgodoses.

 

 

Sverige har under senare år tagit flera viktiga steg i denna riktning.

Riksbanken rekommenderar sedan 2026 att hushåll har flera betalningsmöjligheter.

Rekommendationen omfattar:

• kort från olika kortnätverk,
• mobil betalning, exempelvis Swish,
• tillgång till fysiska kort och pinkoder,
• kontanter i blandade valörer.

Som riktvärde rekommenderas omkring 1 000 kronor i kontanter per vuxen, vilket är tänkt att motsvara ungefär en veckas grundläggande inköp. ¹²

Detta är principiellt samma redundanstänkande som kan observeras i Ukraina.

Ingen betalningsform förutsätts ensam kunna lösa alla störningar.

2.1       Sveriges system för kortbetalningar offline

Den 1 juli 2026 infördes dessutom utökade möjligheter till offlinebetalningar med kort i Sverige.

Överenskommelsen mellan Riksbanken och centrala aktörer på betalningsmarknaden omfattar betalningar för livsnödvändiga varor som:

• livsmedel,
• läkemedel,
• drivmedel.

Systemet är avsett att hantera störningar i datakommunikationen som pågår i upp till sju dagar.

För offlinebetalningen behöver kunden använda sitt fysiska kort och pinkod. Transaktionen kan då, under vissa förutsättningar och beloppsgränser, godkännas lokalt av kortets chip och lagras i terminalen tills kommunikationen återställs. ¹³

Detta är ett mycket betydelsefullt steg.

Det förändrar svensk betalningsberedskap från:

”fungerar kommunikationen?”

till:

”hur mycket betalningsfunktion kan bibehållas trots att kommunikationen inte fungerar?”

Det är exakt den typ av resonemang som erfarenheterna från Ukraina motiverar.

2.2       Sveriges särskilda sårbarhet

Sverige har samtidigt en strukturell svaghet.

Användningen av kontanter är mycket låg och den fysiska kontantinfrastrukturen har minskat under lång tid.

Det betyder att Sverige kan ha hög teknisk effektivitet men samtidigt relativt begränsad marginal vid långvariga störningar.

Ett system som används mycket lite i fred är svårt att snabbt skala upp i kris.

Det gäller exempelvis:

• kontanttransport,
• kontantuttag,
• kassahantering,
• växel,
• personalens vana att hantera kontanter.

Det är därför intressant att Riksbanken numera inte enbart rekommenderar att hushållen har kontanter hemma utan också framhåller att regelbunden kontantanvändning bidrar till att hålla infrastrukturen och kunskapen levande. ¹⁴

Detta är en klassisk beredskapsfråga.

En förmåga som ska finnas under krig måste i någon utsträckning existera redan i fred.

2.3       Vad Ukraina kan lära Sverige

De ukrainska erfarenheterna bör inte kopieras mekaniskt.

Sverige har en annan:

• bankstruktur,
• geografi,
• lagstiftning,
• infrastruktur,
• säkerhetspolitisk situation,
• betalningskultur.

Men principerna är i hög grad överförbara.

2.4       Utgå från flera samtidiga fel

Svensk planering bör inte utgå från ett scenario där ett system fallerar.

Krig kan innebära att flera system samtidigt påverkas.

Ett realistiskt planeringsscenario kan därför vara:

elavbrott + teleavbrott + cyberangrepp + drivmedelsbrist + personalbortfall.

Det är först under sådana kombinationer som den verkliga betalningsberedskapen prövas.

2.5       Svensk POWER BANKING-modell

En av de mest konkreta ukrainska lärdomarna är enligt min bedömning POWER BANKING.

Sverige bör överväga om ett motsvarande nationellt nät bör etableras.

Det skulle kunna bestå av ett i förväg identifierat antal:

• bankkontor,
• kontantservicepunkter,
• postala servicepunkter,
• andra kvalificerade ekonomiska serviceställen.

Dessa skulle kunna uppfylla särskilda beredskapskrav avseende:

1. reservkraft,
2. alternativ kommunikation,
3. fysisk säkerhet,
4. kontantlager eller garanterad kontanttillförsel,
5. reservbemanning,
6. kontinuitetsplanering.

Allmänheten skulle före en kris kunna informeras om hur dessa punkter identifieras.

Det innebär inte att staten behöver driva bankkontor.

Det innebär att en nationell miniminivå för fysisk finansiell tillgänglighet etableras.

2.6       Handelns roll i kontantförsörjningen

Ukrainas användning av detaljhandeln för kontantuttag bör också studeras närmare.

I Sverige finns många orter där det saknas traditionell bankservice men där det finns:

• livsmedelsbutik,
• apotek,
• bensinstation.

Dessa företag kan därmed potentiellt fungera som lokala ekonomiska noder.

Det finns dock en risk med att alltför snabbt beskriva handeln som en självklar lösning.

För att systemet ska fungera måste frågor lösas kring:

• kontantlager,
• personalens säkerhet,
• försäkring,
• växel,
• transport,
• tekniska betalningslösningar,
• ansvar,
• eventuella prioriteringsregler.

Lösningen måste alltså förberedas i fred.

Improvisation kan fungera i krig, men planerad improvisationsförmåga fungerar bättre.

 

Kommunerna driver inte det svenska betalningssystemet.

De bör därför inte ges ansvar som i grunden tillhör staten, Riksbanken, banker eller betaltjänstleverantörer.

Men kommunen har ett starkt intresse av att betalningarna fungerar inom det geografiska området.

Om invånarna inte kan köpa:

• mat,
• läkemedel,
• drivmedel,

kommer problemet snabbt att bli ett kommunalt problem även om störningen ursprungligen uppstod i det finansiella systemet.

Kommunal kontinuitetsplanering bör därför innehålla en lokal betalningsanalys.

Den behöver inte vara komplicerad.

Kommunen bör exempelvis känna till:

• vilka större livsmedelsbutiker som har reservkraft,
• vilka drivmedelsstationer som kan fungera vid elavbrott,
• var kontanter kan tas ut,
• vilka geografiska delar som saknar alternativ,
• hur omsorgsberoende personer kan få hjälp,
• hur kommunens egna betalningsflöden fungerar vid störning.

Det handlar i praktiken om samma metodik som används för andra kritiska beroenden.

3.1       Särskilt utsatta grupper

Det finns en risk att betalningsberedskap utformas utifrån den tekniskt kompetenta genomsnittsanvändaren.

Det kan skapa allvarliga problem.

Alla har inte:

• smartphone,
• BankID,
• flera bankkort,
• kredit,
• tillgång till bil,
• möjlighet att resa till ett bankkontor.

Det finns dessutom personer som av olika skäl är beroende av:

• hemtjänst,
• anhöriga,
• god man,
• socialtjänst,
• kontanter.

En fungerande beredskap måste därför utformas utifrån den mest sårbara delen av befolkningen, inte bara den mest digitaliserade.

Ukrainas användning av parallella distributionskanaler för humanitärt stöd illustrerar värdet av detta.

En person kan få stöd till bankkonto.

En annan kan behöva kontantutbetalning.

En tredje kan använda en digital plånbok.

Resiliens skapas genom alternativen.

 

Utifrån Ukrainas erfarenheter kan ett svenskt åtgärdspaket övervägas.

1. Etablera en nationell karta över robusta finansiella servicepunkter

Sverige bör veta var grundläggande bank- och kontanttjänster kan upprätthållas under långvariga störningar.

2. Utveckla POWER BANKING-principen i svensk kontext

Ett antal bank- och servicepunkter bör ha särskild:

• reservkraft,
• reservkommunikation,
• fysisk uthållighet,
• kontantkapacitet.

3. Fortsätt utveckla offlinekort

Den svenska modellen från juli 2026 är viktig och bör regelbundet övas och utvärderas.

4. Utred offlinefunktion för ytterligare betalningsformer

Riksbanken har redan pekat ut möjligheten att utveckla offlinefunktionalitet för Swish som en prioriterad fråga. ¹⁵

5. Säkerställ kontantdistributionen

Det räcker inte med kontantlager.

Hela kedjan måste fungera:

lager → värdetransport → utlämningspunkt → konsument → handel → återcirkulation.

6. Integrera handeln i betalningsberedskapen

Stora livsmedels- och drivmedelsaktörer bör betraktas som en del av den praktiska betalningsinfrastrukturen vid höjd beredskap.

7. Öva kombinerade bortfall

Betalningsberedskap bör inte testas genom skrivbordsövningar där endast bankens IT-system slutar fungera.

Övningar bör kunna innehålla:

• kraftbortfall,
• datakommunikationsavbrott,
• cyberangrepp,
• störd kontantdistribution,
• befolkningsrörelser.

8. Integrera kommunerna

Kommuner bör känna till den lokala betalningsinfrastrukturen och dess kritiska beroenden.

9. Planera för ekonomiskt stöd under krig

Staten bör i förväg ha mekanismer för snabba utbetalningar till stora grupper.

Ukrainas användning av Diia visar värdet av en redan etablerad digital infrastruktur.

Samtidigt måste analog eller assisterad service finnas för dem som inte kan använda digitala tjänster.

10. Informera allmänheten

Medborgarna behöver veta:

• hur mycket kontanter som bör finnas hemma,
• vilka kort som kan användas offline,
• att fysiskt kort och pinkod behövs,
• vilka betalningsalternativ som finns.

Beredskap som människor inte känner till har ett begränsat värde.

4.1       Betalningsberedskap som del av totalförsvaret

Här tycker jag att den ukrainska erfarenheten når längre än själva betalningsområdet.

När ett samhälle utsätts för ett väpnat angrepp finns en tendens att tänka på civilt försvar som ett antal separata sektorer:

• energi,
• livsmedel,
• sjukvård,
• telekommunikation,
• transporter,
• finans.

Men medborgaren möter inte sektorer.

Medborgaren möter funktioner.

För individen är frågan inte om den finansiella infrastrukturen formellt fungerar.

Frågan är:

·       Kan jag köpa mat till mina barn?

·       För apoteket är frågan:

·       Kan kunden betala för läkemedlet?

·       För den evakuerade familjen:

·       Kan vi komma åt våra pengar på den nya orten?

Det är på denna nivå som totalförsvarets funktionalitet ytterst måste bedömas.

4.2       Betalningar och försvarsvilja

Det finns också en mer indirekt dimension.

Ett samhälles förmåga att upprätthålla vardagliga funktioner påverkar befolkningens tillit.

Om människor fortfarande kan:

• köpa mat,
• ta ut pengar,
• få sin lön,
• få pension,
• ta emot stöd,

förmedlar staten och samhällssystemet ett viktigt budskap:

samhället fungerar fortfarande.

Detta kan ha betydelse långt utöver den ekonomiska transaktionen.

Motståndskraft består inte bara av materiella resurser.

Den består också av människors upplevelse av att samhället fortfarande är organiserat, begripligt och fungerande.

Betalningssystem kan därför indirekt bidra till:

• social stabilitet,
• institutionell tillit,
• försvarsvilja.

Det är svårt att mäta, men principiellt viktigt.

4.3       Från robusthet till anpassningsförmåga

Ukrainas erfarenheter passar dessutom väl in i den bredare diskussionen om adaptivt ledarskap och resiliens.

Ett robust system försöker stå emot störningen.

Ett adaptivt system kan dessutom förändras när förutsättningarna förändras.

Det ukrainska betalningssystemet har gjort båda.

När det normala systemet utsattes för nya problem utvecklades nya lösningar:

Problem: bankomater och bankkontor utsätts för hög belastning.
Lösning: kontantuttag i handeln.

Problem: energisystemet attackeras.
Lösning: POWER BANKING.

Problem: människor flyttar över landet.
Lösning: digital bankservice och nationellt tillgängliga tjänster.

Problem: miljontals människor behöver ekonomiskt stöd snabbt.
Lösning: Diia och digitala bankutbetalningar.

Problem: fysisk IT-infrastruktur riskerar att skadas.
Lösning: större geografisk och teknisk flexibilitet.

Detta är ett mönster.

Ukraina har inte byggt ett system som är omöjligt att skada.

Man har byggt – och fortsatt utveckla – ett system som kan förändra arbetssätt när det skadas.

Det är en mycket högre form av resiliens.

 

Ukrainas erfarenheter sedan februari 2022 ger Europa en unik möjlighet att studera hur ett modernt och starkt digitaliserat betalningssystem fungerar under fullskaligt krig.

Erfarenheterna visar att den klassiska motsättningen mellan digitala betalningar och kontanter är missvisande.

Båda behövs.

Digitala betalningar har gjort det möjligt för det ukrainska samhället att fortsätta fungera med en effektivitet som hade varit svår att uppnå med en huvudsakligen kontantbaserad ekonomi.

Samtidigt har kontanter varit nödvändiga när delar av den digitala infrastrukturen utsatts för störningar.

Det avgörande har därför inte varit valet av ett robust betalningsmedel.

Det har varit existensen av flera parallella betalningsvägar.

Ukraina visar särskilt betydelsen av:

• fungerande central betalningsinfrastruktur,
• kontantreserver och kontantdistribution,
• digitala betalningar,
• bankkontor med reservkraft och reservkommunikation,
• lokal tillgång till kontanter,
• alternativ användning av detaljhandeln,
• digital offentlig förvaltning,
• flexibla sociala utbetalningar,
• samverkan mellan stat och privata aktörer.

Den svenska utvecklingen har under 2026 tagit viktiga steg i samma riktning. Riksbankens rekommendation om flera betalningsalternativ och omkring 1 000 kronor i kontanter per vuxen samt den nya möjligheten till offlinekortbetalningar vid inköp av livsnödvändiga varor stärker betalningsberedskapen påtagligt.

Men Ukrainas erfarenheter visar att nästa fråga måste vara större.

Inte:

Fungerar det svenska betalningssystemet?

utan:

Hur fungerar det svenska samhället när delar av betalningssystemet, elförsörjningen och telekommunikationerna samtidigt är utsatta för en antagonistisk aktör?

Svaret på den frågan kan inte sökas enbart hos bankerna.

Det måste sökas gemensamt hos staten, Riksbanken, kommunerna, teleoperatörerna, energisektorn, handeln och hushållen.

Den mest centrala lärdomen från Ukraina kan därför uttryckas så här:

Betalningsberedskap skapas inte genom att göra ett betalningssystem ofelbart. Den skapas genom att säkerställa att samhället alltid har ytterligare en väg när den första vägen slutar fungera.

Det är samma princip som återkommer genom hela Ukrainas civila motståndskraft.

Redundans skapar uthållighet. Anpassningsförmåga skapar överlevnad.

 

Noter

1. National Bank of Ukraine, ‘SEP in 2023: Smooth Payments and Effective Development’, 26 January 2024; National Bank of Ukraine, Annual Report 2022 (Kyiv: NBU, 2023).
2. National Bank of Ukraine, Annual Report 2022 (Kyiv: NBU, 2023).
3. Ibid., avsnittet om cash circulation and access to cash.
4. International Monetary Fund, Ukraine: Sixth Review Under the Extended Arrangement Under the Extended Fund Facility, IMF Country Report No. 24/366 (Washington, DC: IMF, 2024), para. 55.
5. Andriy Pyshnyy, ‘War-tested innovations – Ukraine becomes an exporter of security and financial solutions’, address at the High-Level Conference for Governors of the IMF Constituency, Brussels, 13 February 2026, published by Bank for International Settlements, 27 February 2026.
6. National Bank of Ukraine, ‘Cashless Payments Dominated Card Transactions in 2024’, 3 March 2025; National Bank of Ukraine, Annual Report 2024 (Kyiv: NBU, 2025).
7. National Bank of Ukraine, ‘SEP in 2023: Smooth Payments and Effective Development’, 26 January 2024.
8. National Bank of Ukraine, Annual Report 2022.
9. National Bank of Ukraine, Annual Report 2024.
10. Cabinet of Ministers of Ukraine, Ministry of Digital Transformation, ‘Mykhailo Fedorov: Ukrainians can obtain a UAH 6,500 assistance within the framework of ePidtrymka starting today’, 8 March 2022.
11. UNHCR Ukraine, ‘Cash Assistance Payment Method’, accessed September 2026.
12. Sveriges Riksbank, ‘Rekommendationer till allmänheten om betalningar’, 4 March 2026; Sveriges Riksbank, Betalningsrapport 2026 (Stockholm: Sveriges Riksbank, 2026).
13. Sveriges Riksbank, ‘Offlinebetalningar’, updated 6 July 2026.
14. Sveriges Riksbank, Betalningsrapport 2026, avsnitt ‘Samverkan gör betalningssystemet motståndskraftigt’.
15. Sveriges Riksbank, Betalningsrapport 2026, avsnitt ‘Betalningsmarknaden behöver bli ännu säkrare och mer motståndskraftig’.

 

Källförteckning

Cabinet of Ministers of Ukraine. ‘Mykhailo Fedorov: Ukrainians can obtain a UAH 6,500 assistance within the framework of ePidtrymka starting today’. Kyiv, 8 March 2022.

International Monetary Fund. Ukraine: Sixth Review Under the Extended Arrangement Under the Extended Fund Facility, Requests for Modification of a Performance Criterion, and Financing Assurances Review. IMF Country Report No. 24/366. Washington, DC: IMF, 2024.

National Bank of Ukraine. Annual Report 2022. Kyiv: National Bank of Ukraine, 2023.

National Bank of Ukraine. ‘SEP in 2023: Smooth Payments and Effective Development’. Kyiv, 26 January 2024.

National Bank of Ukraine. Annual Report 2024. Kyiv: National Bank of Ukraine, 2025.

National Bank of Ukraine. ‘Cashless Payments Dominated Card Transactions in 2024’. Kyiv, 3 March 2025.

Pyshnyy, Andriy. ‘War-tested innovations – Ukraine becomes an exporter of security and financial solutions’. Address at the High-Level Conference for Governors of the IMF Constituency, Brussels, 13 February 2026. Bank for International Settlements, 27 February 2026.

Sveriges Riksbank. Betalningsrapport 2026. Stockholm: Sveriges Riksbank, March 2026.

Sveriges Riksbank. ‘Rekommendationer till allmänheten om betalningar’. Stockholm, 4 March 2026.

Sveriges Riksbank. ‘Offlinebetalningar’. Stockholm, updated 6 July 2026.

UNHCR Ukraine. ‘Cash Assistance Payment Method’. UNHCR Ukraine.