Lärdomar från Ukraina för svensk försörjningsberedskap

Ett modernt samhälle kan under en begränsad tid hantera störningar i enskilda transportsystem, energislag eller leveranskedjor. Betydligt svårare blir situationen när flera av dessa system störs samtidigt. Drivmedelsförsörjningen intar därför en särskild ställning i det civila försvaret. Diesel, bensin och andra flytande drivmedel behövs inte endast för transporter. De krävs också för reservkraft, arbetsmaskiner, jordbruk, räddningstjänst, kommunalteknisk verksamhet och ett stort antal entreprenörer som samhällsviktig verksamhet är beroende av.

Kriget i Ukraina visar med stor tydlighet denna systemsårbarhet. När Ryssland inledde sin fullskaliga invasion i februari 2022 utsattes Ukraina samtidigt för bortfall av traditionella importvägar, blockering av hamnar, angrepp mot raffinaderier och drivmedelsdepåer samt omfattande störningar i transport- och energiinfrastrukturen. Före invasionen producerade Ukraina endast omkring hälften av sin bensin, 15 procent av sin diesel och 20 procent av sin LPG inom landet. Av de importerade drivmedlen kom 71 procent från Ryssland och Belarus.¹

Utgångsläget var således problematiskt. Ett land som befann sig i krig blev samtidigt tvunget att på mycket kort tid rekonstruera en av de försörjningskedjor som krigföringen och samhällets funktionalitet var mest beroende av.

Den ukrainska erfarenheten är därför relevant för svensk totalförsvarsplanering. Den centrala lärdomen är emellertid inte att Sverige bör kopiera Ukrainas lösningar. Sveriges geografi, befolkningstäthet, transportinfrastruktur och näringslivsstruktur skiljer sig avsevärt från Ukrainas. Erfarenheterna kan däremot användas för att identifiera vilka egenskaper ett drivmedelssystem behöver ha för att fungera under krig.

1.1       Från koncentrerad försörjning till distribuerade flöden

Den första fasen av kriget visade konsekvenserna av koncentration. Ukrainas enda större fungerande raffinaderi i Kremenchuk slogs ut, ett stort antal drivmedelsdepåer angreps och importen via Svarta havet upphörde. Samtidigt försvann leveranserna från Ryssland och Belarus. ²

Resultatet blev under våren 2022 en akut drivmedelsbrist.

Den ukrainska responsen är intressant. Lösningen blev inte i första hand att snabbt försöka återskapa det tidigare systemet. I stället byggdes försörjningen om. Importen orienterades västerut mot EU och transporterades genom ett större antal parallella logistiska kanaler. Tankbilar, järnväg, hamnar längs Donau och periodvis produktledningar användes samtidigt. Gränspassager prioriterade drivmedelstransporter och administrativa hinder reducerades. ³

Resultatet blev påtagligt. Ukrainas import av bensin, diesel och LPG ökade från 58 800 ton i mars 2022 till 709 500 ton i augusti samma år. Vid den tidpunkten kom 95 procent av den importerade bensinen och 72 procent av den importerade dieseln från EU. ⁴

Detta illustrerar en central princip för försörjningsberedskap:

Robusthet skapas inte enbart genom mängden drivmedel som finns i systemet utan genom antalet realistiska vägar genom vilka drivmedlet kan nå användaren.

Ett stort lager har begränsat värde om terminalen inte kan användas. En hamn har begränsat värde om drivmedlet inte kan transporteras vidare. Ett raffinaderi har begränsat värde om dess elförsörjning, ledningar eller utlastningssystem slås ut.

Drivmedelsberedskap måste därför förstås som ett system snarare än som en lagringsfråga.

1.2       Lager är nödvändiga – men lager är inte ett system

Det är lätt att dra slutsatsen att den ukrainska erfarenheten främst visar behovet av större beredskapslager. Lager är utan tvekan centrala, men erfarenheterna pekar på ett bredare problem.

Drivmedlet måste kunna:

anskaffas – importeras – tas emot – lagras – omlastas – transporteras – distribueras – prioriteras – tankas.

Om en enda kritisk länk faller bort kan stora fysiska lager bli praktiskt otillgängliga.

Här finns en viktig svensk frågeställning. Sveriges drivmedelsberedskap bör därför inte enbart uttryckas i antal dagar eller kubikmeter lagrad produkt. Den bör också uttryckas som förmåga att omsätta lager i faktisk försörjning av prioriterade verksamheter under störda förhållanden.

Detta innebär exempelvis att en kommun inte endast behöver veta hur mycket diesel dess reservkraftverk förbrukar. Kommunen behöver veta vem som kan leverera dieseln, från vilken depå, med vilka fordon, under vilka avtalsförhållanden, med vilken reservlösning om ordinarie depå eller leverantör faller bort och hur tankningen genomförs om elektroniska betalnings-, beställnings- eller kommunikationssystem inte fungerar.

1.3       Reservkraftens paradox

En särskilt viktig fråga gäller reservkraft.

När elförsörjningen störs ökar beroendet av flytande drivmedel samtidigt som drivmedelssystemet självt är beroende av elektricitet. Depåer behöver el. Pumpar behöver el. Tankstationer behöver el. Kommunikationssystem och betalningssystem behöver el. Transportplaneringen behöver fungerande elektroniska system.

Reservkraft kan därför skapa ett sekundärt beroende:

Elbrist skapar drivmedelsbehov – samtidigt som elbristen kan försvåra möjligheten att distribuera drivmedlet.

Detta beroende behöver analyseras betydligt mer systematiskt i svensk totalförsvarsplanering.

Den svenska regeringen har också uppmärksammat problemet. Under 2026 har regeringen föreslagit investeringar i reservkraft vid Sveriges 21 drivmedelsdepåer för att stärka möjligheten att upprätthålla drivmedelsförsörjningen vid störningar i elförsörjningen. ⁵

Det är principiellt viktigt. Drivmedelsberedskap kan inte byggas enbart hos slutanvändaren. Hela distributionskedjan måste kunna fungera utan ordinarie elförsörjning.

1.4       Den svenska geografin förändrar problemet

Här upphör emellertid möjligheten att enkelt överföra Ukrainas lösningar till Sverige.

Sverige är ett mycket långt land med låg befolkningstäthet över stora geografiska områden. Samhällsviktiga verksamheter finns samtidigt i hela landet. Avstånden mellan importpunkter, depåer och slutanvändare kan därför vara mycket stora.

Det skapar ett annat problem än det ukrainska.

I Ukraina blev den västra landgränsen mot EU en strategisk försörjningsresurs. Sverige har andra förutsättningar. En betydande del av vår internationella varuförsörjning är beroende av sjöfart och fungerande hamnar. Samtidigt kan transportbehoven inom landet bli mycket stora.

För norra Sverige är frågan särskilt tydlig. Där finns stora geografiska avstånd samtidigt som totalförsvarets behov kan öka kraftigt. Civil och militär efterfrågan på transporter, drivmedel, entreprenadmaskiner och reservkraft kan dessutom öka samtidigt.

Det innebär att fredstidens logistiska effektivitet inte nödvändigtvis är samma sak som krigstidens logistiska robusthet.

Ett system som bygger på få stora lager, hög lageromsättning, centraliserad distribution och täta leveranser kan vara ekonomiskt rationellt i fred men skapa sårbarheter när transportkapaciteten reduceras.

1.5       Sverige behöver geografisk redundans

En svensk strategi bör därför bygga på geografiskt distribuerad uthållighet.

Det betyder inte att varje kommun ska bygga stora egna drivmedelslager. En sådan modell skulle vara dyr, svår att administrera och i vissa fall säkerhetsmässigt problematisk.

Däremot bör det finnas flera lager- och distributionsnivåer.

På nationell nivå behövs strategiska lager och robusta importmöjligheter.

På regional nivå behövs tillräckliga buffertar och distributionsförmåga för att hantera situationer där ordinarie långväga transporter störs.

Hos särskilt kritiska verksamheter behövs lokala lager som gör att verksamheten kan fortsätta tills regional eller nationell försörjning fungerar.

Det centrala är således inte valet mellan central eller lokal lagring. Robustheten uppstår genom kombinationen.

1.6       Prioritering måste vara beslutad före krisen

Nästa problem är fördelningen.

Vid en allvarlig drivmedelsbrist kommer efterfrågan snabbt att överstiga tillgången. Då räcker det inte att konstatera att "samhällsviktig verksamhet" ska prioriteras.

Vilken samhällsviktig verksamhet?

Ett sjukhus behöver diesel till reservkraften. Räddningstjänsten behöver diesel till sina fordon. Kommunens vattenverk behöver reservkraft. Hemtjänsten behöver fordon. Livsmedelsdistributionen behöver lastbilar. Telekommunikationen behöver reservkraft. Snöröjningen kan vintertid vara en förutsättning för att ambulansen över huvud taget ska komma fram. Livsmedelsbutiker, matproducenter och övriga delar av produktionskedjan är också starkt beroende av drivmedel.

Dessutom finns beroenden som inte omedelbart uppfattas som samhällsviktiga. En privat entreprenör kan exempelvis vara den enda aktör som kan reparera kommunens vattenledningar eller röja vägar.

Prioriteringen måste därför bygga på funktion och beroenden, inte enbart organisationsform.

Energimyndighetens pågående svenska kartläggning av drivmedelsbehov är därför viktig. Den omfattar kommuner och regioner och behandlar drivmedelsbehov både för transporter och reservkraft. ⁶ Men kartläggningen bör i nästa steg kopplas till frågan om hur identifierade behov faktiskt ska försörjas när tillgången är otillräcklig.

1.7       Från behovskartläggning till försörjningsplan

Här finns enligt min mening nästa nödvändiga steg i svensk planering.

Det räcker inte att fråga:

Hur mycket drivmedel behöver verksamheten?

Planeringen behöver också besvara:

·         Varifrån kommer drivmedlet?

·         Hur transporteras det?

·         Vilka alternativa leveransvägar finns?

·         Vilken aktör ansvarar för transporten?

·         Vilka verksamheter prioriteras om tillgången inte räcker?

·         Vilken reservlösning finns om den ordinarie depån, terminalen eller leverantören inte fungerar?

·         Hur länge ska verksamheten kunna fungera innan återförsörjning måste ske?

Det är först när dessa frågor kan besvaras som en drivmedelsbehovsanalys utvecklas till en faktisk försörjningsplan.

1.8       Marknaden är en del av totalförsvaret

Ukrainas erfarenheter visar också betydelsen av näringslivet.

Staten kan prioritera, reglera och skapa ekonomiska förutsättningar, men den fysiska försörjningen genomförs i stor utsträckning av kommersiella aktörer. Ukraina ändrade bland annat regler, prioriterade drivmedel vid gränserna och skapade bättre förutsättningar för transporter och import. ⁷

Detta är relevant för Sverige.

Drivmedelsföretag, hamnar, transportföretag, depåoperatörer och entreprenörer är inte externa resurser som staten kan börja organisera först när krisen inträffar. De utgör redan i fredstid delar av den materiella struktur som totalförsvaret kommer att vara beroende av.

Den svenska nationella strategin för försörjningsberedskap, beslutad i juli 2026, betonar också behovet av att upprätthålla försörjningsflöden och formerna för samverkan mellan offentliga och privata aktörer. ⁸

Det innebär att avtal, prioriteringsprinciper, informationsdelning och ansvarsförhållanden behöver vara förberedda före höjd beredskap.

1.9       Decentralisering – men inte fragmentering

En annan lärdom från Ukraina är värdet av decentralisering. I energisystemet har mindre och geografiskt spridda produktionsresurser, reservkraft och lokala lösningar blivit viktiga när stora anläggningar har utsatts för angrepp. IEA framhåller uttryckligen decentralisering som en åtgärd för att minska sårbarheten hos stora koncentrerade energitillgångar. ⁹

Samma princip kan tillämpas på drivmedelsförsörjningen.

Men decentralisering får inte betyda fragmentering.

Hundratals kommuner, regioner, myndigheter och privata verksamhetsutövare kan inte var för sig konkurrera om samma tankbilar och samma begränsade drivmedelsvolymer när en nationell bristsituation redan har uppstått.

Det behövs därför en paradoxal kombination:

decentraliserade resurser men samordnad prioritering.

Lokala lager skapar uthållighet. Regionala lösningar skapar redundans. Nationell samordning skapar möjlighet att styra begränsade resurser dit de gör störst totalförsvarsnytta.

1.10  Drivmedel är också transportkapacitet

En aspekt riskerar dessutom att förbises.

Ett lager på 10 000 kubikmeter och ett lager på 1 000 kubikmeter kan under vissa förhållanden ge samma praktiska försörjningsförmåga om endast en begränsad mängd kan transporteras från lagret varje dygn.

Tankbilar, förare, järnvägsvagnar, omlastningskapacitet och fungerande vägar blir därför en del av drivmedelsreserven.

Den ukrainska erfarenheten är tydlig. När de traditionella försörjningsvägarna försvann behövde Ukraina mobilisera alternativa transportsätt och kraftigt öka väg- och järnvägstransporterna. ¹⁰

Detta bör få konsekvenser för svensk planering.

Frågan är inte bara hur många kubikmeter diesel som finns i Sverige.

Frågan är:

Hur många kubikmeter per dygn kan under störda förhållanden förflyttas från tillgängliga lager till de verksamheter som måste fortsätta fungera?

Det är ett betydligt mer relevant mått på faktisk försörjningsförmåga.

1.11  Tre tidshorisonter

Svensk drivmedelsberedskap bör därför planeras i åtminstone tre tidsdimensioner.

Den omedelbara uthålligheten måste finnas hos verksamheten själv. Reservkraft och kritiska transporter får inte bli beroende av att en leverans kan organiseras inom några timmar.

Den regionala uthålligheten måste kunna överbrygga störningar i ordinarie distributionssystem och möjliggöra omfördelning mellan verksamheter.

Den nationella uthålligheten måste säkerställa import, strategiska lager, raffinering där sådan finns tillgänglig, transportkapacitet och prioritering över längre tid.

Energimyndigheten anger i sin vägledning för kommunal energiplanering att samhällets samlade dimensionering ska kunna möta minst tre månaders kris eller krig, samtidigt som detta inte innebär att varje enskild aktör behöver hålla egna lager för tre månader. ¹¹

Den distinktionen är central.

Tre månaders nationell uthållighet är inte samma sak som tre månaders diesel i varje kommun. Det handlar om att skapa ett system där lokal lagerhållning, regional distribution, nationella lager och kontinuerlig import tillsammans skapar uthållighet.

1.12  Från just-in-time till just-in-case

Ukrainas kanske viktigaste lärdom är därför inte hur många ton drivmedel landet importerade eller hur stora lager som byggdes upp.

Den handlar om systemdesign.

Fredstidens försörjningssystem premierar effektivitet. Lager kostar pengar. Extra transportkapacitet kostar pengar. Alternativa leverantörer kan vara dyrare. Reservsystem som sällan används kan framstå som ineffektiva.

Kriget förändrar kalkylen.

·         Då får redundans ett värde.

·         Ett andra lager är inte överkapacitet.

·         En alternativ hamn är inte ineffektivitet.

·         En extra leverantör är inte onödig komplexitet.

·         En lokal drivmedelsbuffert är inte dött kapital.

De är försäkringar mot att en enskild störning utvecklas till ett systemhaveri.

Ukrainas erfarenheter visar att drivmedelsförsörjning under krig inte primärt är en fråga om lagerhållning. Det är en fråga om förmågan att upprätthålla flöden under angrepp och störningar.

För Sverige innebär detta att drivmedelsberedskapen behöver betraktas som ett sammanhängande system från importpunkt till slutanvändare.

·         Det kräver strategiska lager, men också geografisk spridning.

·         Det kräver reservkraft, men också drivmedel till reservkraften.

·         Det kräver depåer, men också tankbilar och förare.

·         Det kräver identifiering av samhällsviktig verksamhet, men också förutbestämda prioriteringsprinciper.

·         Det kräver nationell styrning, men också regional och lokal handlingsförmåga.

·         Och framför allt kräver det att planeringen utgår från att fredstidens mest effektiva försörjningssystem inte nödvändigtvis är det system som bäst klarar krig.

Den ukrainska erfarenheten kan därför sammanfattas i en enkel princip:

Drivmedelsberedskap är inte att veta hur mycket bränsle som finns. Det är att veta hur bränslet når rätt verksamhet, på rätt plats och i rätt tid – även när delar av systemet inte längre fungerar.

 

Fotnoter

1. OSW Centre for Eastern Studies, The Second Front. Ukraine's Economic Condition and Forecasts after a Year and a Half of War, OSW Report, september 2023, avsnitt 2.2.
2. Ibid.; Ukrainas ekonomiministerium, uppgifter om omställningen av drivmedelsförsörjningen 2022.
3. OSW Centre for Eastern Studies, The Second Front, 2023; Ministry of Economy of Ukraine, Ukraine reorients to new fuel supply routes, 11 maj 2022.
4. Ministry of Economy of Ukraine, In Half a Year, Ukraine Has Increased Fuel Imports 12 Times, there is No More Boom in the Market, 2 september 2022.
5. Regeringen, Stärkt infrastruktur och ökad energiberedskap i totalförsvaret, 2026.
6. Energimyndigheten, Kartläggning av drivmedelsbehov, uppdaterad 30 januari 2026.
7. Ministry of Economy of Ukraine, In Half a Year, Ukraine Has Increased Fuel Imports 12 Times, 2022.
8. Försvarsdepartementet, Nationell strategi för försörjningsberedskap för totalförsvarsperioden 2025–2030, 30 juli 2026.
9. International Energy Agency, Ukraine's Energy Security and the Coming Winter, Paris 2024, särskilt åtgärden om decentraliserad energiförsörjning; IEA, Energy System Resilience – Lessons Learned from Ukraine, 2026.
10. OSW Centre for Eastern Studies, The Second Front, 2023.
11. Energimyndigheten, Drivmedel – vägledning för kommunal energiplanering, 2025/2026.