Internflyktingar i Ukraina – kommunernas utmaningar, Natos resilienskrav och lärdomar för Sveriges civila försvar

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022 utlöste den största europeiska flykting- och fördrivningskrisen sedan andra världskriget. Medan miljontals ukrainare sökte skydd i andra länder blev samtidigt miljontals människor kvar inom Ukrainas gränser som internflyktingar (Internally Displaced Persons, IDP). Enligt UNHCR och Internationella organisationen för migration (IOM) har mellan 3,5 och 7 miljoner människor under olika perioder varit internflyktingar sedan invasionens början. ¹ ²

Förflyttningarna innebar att vissa ukrainska kommuner på mycket kort tid fick ta emot tiotusentals eller i vissa fall hundratusentals nya invånare. Samtidigt pågick strider, energisystemet utsattes för omfattande angrepp och kommunal infrastruktur skadades eller förstördes. Trots dessa extrema förhållanden lyckades många kommuner upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner genom decentraliserat beslutsfattande, omfattande digitalisering, stark samverkan med civilsamhället och en hög grad av lokal handlingsfrihet.

Erfarenheterna är av särskilt intresse för Sverige. Sedan inträdet i Nato 2024 omfattas Sverige av alliansens krav på civil motståndskraft, där förmågan att hantera omfattande och okontrollerade befolkningsrörelser utgör en central komponent. ³ Samtidigt har Sverige återuppbyggt sitt civila försvar genom bland annat införandet av sex civilområden (CIVO), vilka kan få en avgörande roll vid framtida interna evakueringar och mottagande av internflyktingar. ⁴

Internflyktingkrisens omfattning

När frontlinjerna flyttades västerut under invasionens första månader lämnade miljontals människor sina hem i östra, södra och norra Ukraina. Många sökte sig till relativt säkrare regioner såsom Lviv, Ivano-Frankivsk, Ternopil, Vinnytsia och delar av centrala Ukraina och även den kommun som jag följt under kriget, Truskavets. ¹

Till skillnad från internationella flyktingar omfattas internflyktingar inte av internationell flyktingrätt eftersom de befinner sig inom sitt eget land. Ansvaret för skydd, mottagning och försörjning ligger därför huvudsakligen på den egna staten och dess lokala myndigheter.

För många ukrainska kommuner innebar detta en plötslig befolkningstillväxt motsvarande 10–30 procent av den ordinarie befolkningen. ² Detta skapade betydande påfrestningar på:

• bostadsförsörjningen,
• sjukvården,
• skolverksamheten,
• socialtjänsten,
• vatten- och avloppssystemen,
• energiförsörjningen,
• kollektivtrafiken,
• arbetsmarknaden samt
• den kommunala ekonomin.

 

Bostadsförsörjning – den första och största utmaningen

Den mest akuta utmaningen blev att skapa tak över huvudet åt människor som anlände med mycket kort varsel. I många fall användes skolor, idrottshallar, kulturhus, studentbostäder och kommunala lokaler som temporära boenden. Kommuner organiserade även värdfamiljsprogram där privatpersoner erbjöd bostäder till internflyktingar.

OECD konstaterar att bostadsfrågan utvecklades till en av de mest avgörande faktorerna för både integration och långsiktig stabilitet. Utan tillgång till permanent boende blev det svårt för internflyktingar att etablera sig på arbetsmarknaden, placera barn i skolan och återuppbygga en fungerande vardag. ⁵

För svenska förhållanden är erfarenheten särskilt relevant. Många kommuner har redan i fredstid ett underskott på bostäder. Om stora delar av befolkningen skulle evakueras från exempelvis ett militärt operationsområde eller ett område med allvarliga infrastrukturskador kan mottagarkommunernas bostadskapacitet snabbt bli en begränsande faktor.

Belastningen på kommunal service

Mottagandet av internflyktingar innebar inte enbart behov av boenden. Även kommunal service utsattes för betydande belastningar.

Skolor behövde skapa nya elevplatser. Vårdcentraler fick kraftigt ökade patientvolymer. Socialförvaltningar behövde hantera ekonomiskt bistånd, registrering och sociala stödinsatser samtidigt som många kommuner själva hade förlorat personal till militärtjänstgöring eller flytt från konfliktområden.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) beskriver i rapporten Developing Sweden’s Civil Defence: Lessons from Ukraine hur personalbrist inom samhällsviktig verksamhet blev ett återkommande problem under kriget. ⁶

I praktiken blev frivilligorganisationer och lokala nätverk avgörande förstärkningsresurser. Kyrkor, hjälporganisationer och frivilliggrupper bistod med matdistribution, transporter, registrering, barnverksamhet och psykosocialt stöd.

Integration och social sammanhållning

Internflyktingarna kom från olika delar av Ukraina med skilda erfarenheter, ekonomiska förutsättningar och i vissa fall olika språkliga identiteter. Detta skapade periodvis spänningar kring bostäder, arbetstillfällen och tillgång till kommunala resurser. ⁷

Trots detta lyckades många kommuner relativt väl med integrationen genom lokala samverkanscenter där myndigheter, arbetsgivare och frivilligorganisationer samverkade kring:

• bostadsförmedling,
• arbetsmarknadsinsatser,
• social rådgivning,
• barnomsorg,
• utbildning och
• psykologiskt stöd.

 

Digitalisering spelade här en central roll. Ukrainas statliga plattform Diia och lokala informationskanaler gjorde det möjligt att snabbt registrera internflyktingar och kommunicera stödinsatser. ⁸

Energiangrepp och dubbla kriser

Internflyktingkrisen sammanföll med omfattande ryska attacker mot Ukrainas energiinfrastruktur. Under vintrarna 2022–2024 utsattes elnät, kraftverk och transformatorstationer för systematiska angrepp.

Kommunerna tvingades därför hantera två parallella kriser:

1. en omfattande internflyktingkris,
2. återkommande el-, värme- och vattenavbrott.

 

För att hantera situationen etablerades så kallade Punkty Nezlamnosti – ”oslagbarhetspunkter” eller trygghetspunkter – där invånare kunde få värme, el, internet, vatten och samhällsinformation. ⁹

Erfarenheterna visar att mottagningskapacitet för internflyktingar är starkt beroende av robust energiförsörjning och reservkraft.

Varför fungerade många ukrainska kommuner trots kriget?

Flera faktorer framstår som särskilt betydelsefulla.

Decentralisering

Före invasionen genomförde Ukraina omfattande decentraliseringsreformer som gav kommunerna större ekonomiskt och administrativt självstyre. Detta skapade handlingsutrymme att snabbt fatta lokala beslut utan omfattande central detaljstyrning.¹⁰

Digitalisering

Digitala system möjliggjorde registrering, informationsspridning och samordning även under mycket svåra förhållanden.

Civilsamhällets mobilisering

Frivilligorganisationer blev en integrerad del av krishanteringen snarare än en kompletterande resurs.

Lokal initiativförmåga

Kommunerna gavs möjlighet att anpassa lösningar efter lokala behov istället för att invänta nationella beslut.

Nato och kravet på att kunna hantera befolkningsrörelser

Efter Rysslands aggression mot Ukraina utvecklade Nato sina så kallade Baseline Requirements for National Resilience – sju grundläggande krav på nationell motståndskraft. Dessa utgår från artikel 3 i Nordatlantiska fördraget och syftar till att säkerställa att medlemsstaterna kan fungera även under kris och krig. ³

Ett av dessa krav handlar uttryckligen om förmågan att hantera okontrollerade befolkningsrörelser (uncontrolled movement of people). ¹¹

Kravet innebär att medlemsstaterna ska kunna:

• förutse större migrations- och evakueringsrörelser,
• upprätthålla lägesbilder över förflyttningarna,
• organisera mottagning och försörjning,
• skydda utsatta grupper,
• säkerställa att civila förflyttningar inte hindrar militära operationer och transporter.

 

Nato framhåller att scenarier där flera procent av befolkningen måste förflyttas under kort tid måste kunna hanteras av medlemsstaternas civila beredskap. ¹¹

Ukrainas erfarenheter visar att sådana scenarier inte längre är hypotetiska utan fullt realistiska i moderna europeiska konflikter.

Civilområdenas roll vid svenska internflyktingströmmar

För Sveriges del aktualiserar erfarenheterna från Ukraina frågan om hur internflyktingar skulle hanteras inom ramen för det svenska totalförsvaret.

Sedan 2022 är landet indelat i sex civilområden med civilområdesansvariga länsstyrelser (CIVO). Deras uppgift är att samordna civilt försvar mellan flera län och utgöra en regional ledningsnivå mellan nationella myndigheter och kommunerna. ⁴

Vid större interna evakueringar kan CIVO förväntas få ansvar för:

• regional samordning mellan län,
• fördelning av mottagningskapacitet mellan kommuner,
• samordning av transporter och evakueringsvägar,
• samordning av sjukvårdsresurser,
• försörjning av vatten, livsmedel och drivmedel,
• regional lägesbild över befolkningsrörelser,
• samordning med Försvarsmakten och centrala myndigheter.

 

Ukrainas erfarenheter visar tydligt att enskilda kommuner sällan kan hantera mycket stora flyktingströmmar på egen hand. Det krävs regional ledning, resursfördelning och samordning över administrativa gränser.

Civilområdena kan därför betraktas som Sveriges närmaste organisatoriska motsvarighet till de regionala samordningsstrukturer som visat sig nödvändiga i Ukraina.

Lärdomar för Sverige

Ukrainas erfarenheter pekar mot flera konkreta utvecklingsområden för svensk krisberedskap och civilt försvar.

·         För det första behöver planering för internflyktingar integreras tydligare i totalförsvaret. Fokus har historiskt legat på internationella flyktingströmmar, medan intern evakuering av svenska medborgare fått begränsad uppmärksamhet.

·         För det andra behöver mottagarkommuner identifieras i förväg och ges planeringsunderlag för massinkvartering, reservkraft, vattenförsörjning och social omsorg.

·         För det tredje bör civilområdenas roll i hanteringen av större befolkningsförflyttningar tydliggöras genom planering och återkommande övningar.

·         För det fjärde visar Ukraina att frivilligorganisationer måste integreras i planeringen redan före krisen. Frivilliga Resursgruppen, Civilförsvarsförbundet, Svenska Röda Korset, Svenska kyrkan, föreingslivet och andra aktörer utgör viktiga förstärkningsresurser.

Slutligen visar erfarenheterna att robust digital kommunikation är avgörande för att kunna informera, registrera och stödja människor under omfattande förflyttningar.

Slutsats

Internflyktingkrisen i Ukraina visar hur snabbt stora befolkningsrörelser kan förändra förutsättningarna för kommunal verksamhet och nationell krishantering. På bara några veckor tvingades kommuner hantera enorma mottagningsuppgifter samtidigt som landet utsattes för militära angrepp, energikris och ekonomiska påfrestningar.

Trots detta lyckades många kommuner upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner genom decentraliserat beslutsfattande, digitalisering, civilsamhällets mobilisering och regional samordning.

För Sverige innebär erfarenheterna att hantering av internflyktingar bör betraktas som en central del av totalförsvaret. Nato ställer redan krav på medlemsstaternas förmåga att hantera omfattande befolkningsrörelser, och de svenska civilområdena erbjuder en organisatorisk grund för att möta dessa krav.

Den kanske viktigaste lärdomen från Ukraina är dock att motståndskraft inte enbart handlar om resurser och teknik.

Den bygger lika mycket på förtroende, lokal handlingsfrihet, samverkan och förmågan att snabbt organisera hela samhället när människor tvingas lämna sina hem.

Referenser

1. United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), Ukraine Situation Operational Data Portal, tillgänglig via UNHCR Data Portal, hämtad 23 maj 2026.
2. International Organization for Migration (IOM), Ukraine Internal Displacement Report, Genève: IOM, 2025.
3. NATO – Resilience, Civil Preparedness and Article 3, hämtad 23 maj 2026.
4. Förordning (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser.
5. OECD – Ukraine’s Strategic Response to the Displacement Crisis.
6. MSB – Developing Sweden’s Civil Defence: Lessons from Ukraine.
7. Klymenko, A., Social Integration of Internally Displaced Persons in Ukraine, Problems and Perspectives in Management, Vol. 21, No. 4, 2023.
8. Diia – Government of Ukraine Digital Services Platform.
9. Government of Ukraine – Points of Invincibility (Punkty Nezlamnosti).
10. Romanova, V. & Umland, A., Ukraine’s Decentralization Reforms Since 2014, Stockholm Centre for Eastern European Studies, 2021.
11. NATO CIMIC Centre of Excellence – Seven Baseline Requirements for National Resilience.