Ukrainas erfarenheter av internflykt och konsekvenser för svensk kommunal beredskap

Bennströms Consulting • September 2026

Inledning

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina har inte bara förändrat landets militära och säkerhetspolitiska förutsättningar. Kriget har också medfört en omfattande intern omfördelning av befolkningen. I februari 2026 uppskattade UNHCR att omkring 3,7 miljoner människor fortfarande var internt fördrivna inom Ukraina, samtidigt som 10,8 miljoner människor i landet bedömdes vara i behov av humanitärt stöd.^[1]

Dessa människor benämns internationellt internally displaced persons (IDP), på svenska internt fördrivna personer eller internflyktingar. Till skillnad från flyktingar i folkrättslig mening har de inte lämnat sitt land. De befinner sig därför fortfarande inom samma nationella förvaltningssystem och ska i stor utsträckning få sina behov tillgodosedda av samma stat, regioner och kommuner som före förflyttningen.

Detta gör Ukrainas erfarenheter särskilt relevanta för svensk totalförsvarsplanering. Vid ett väpnat angrepp mot Sverige kan delar av befolkningen behöva lämna områden som utsätts för eller riskerar att utsättas för stridshandlingar. Utrymning kan också bli nödvändig därför att ett område behövs för militära operationer. Den svenska lagstiftningen innehåller sådana möjligheter och har under 2026 kompletterats med tydligare krav på planering, dokumentation, information och övning.^[2]

Men Ukrainas erfarenheter visar att utrymningen endast är början på problemet. När människor väl har lämnat det utsatta området måste de bo någonstans. Barn ska gå i skolan. Äldre människor behöver omsorg. Personer med funktionsnedsättning behöver stöd. Sjukdomar ska behandlas. Läkemedel ska distribueras. Människor behöver mat, vatten, hygien, transporter, information och möjlighet att försörja sig.

Internflykt bör därför inte huvudsakligen betraktas som ett transport- eller inkvarteringsproblem. Det är en långvarig fråga om kommunal kapacitet, social hållbarhet och samhällsorganisation.

1. Ukraina: från akut evakuering till långvarig internflykt

Under krigets inledande skede kunde internflykten huvudsakligen beskrivas som en akut humanitär situation. Efter flera års krig har situationen förändrats. För miljontals människor har fördrivningen blivit långvarig. Därmed har också problemen förändrats från frågor om akut skydd och försörjning till frågor om bostäder, arbete, utbildning, social integration och långsiktig ekonomisk trygghet.

IOM:s analyser från 2025–2026 visar att internflyktingarnas situation fortfarande skiljer sig från den bofasta befolkningens. Ekonomisk trygghet är en central faktor. Bland IDP-hushåll med personer i arbetsför ålder hade omkring 72 procent minst en person i arbete, jämfört med 79 procent bland icke fördrivna hushåll och 89 procent bland återvändande hushåll.^[3]

Även känslan av tillhörighet är svagare. IOM:s analyser visar att ekonomisk utsatthet samvarierar med svagare känsla av tillhörighet till den nya orten. Tillgången till sjukvård uppfattas dessutom som sämre bland internflyktingar, särskilt i landsbygdsområden.^[4]

Internflykten är således inte bara geografisk. Människor har förlorat bostad, arbete, sociala nätverk, lokalkännedom och i vissa fall egendom som representerat en livstids ekonomiska investeringar. Mottagandet handlar därför både om fysisk försörjning och social återetablering.

2. Mottagarkommunen kan förändras på mycket kort tid

Konsekvenserna blir särskilt tydliga på kommunal nivå. Ett illustrativt exempel är Valkivska hromada i Kharkivregionen. Kommunen utsattes inte för samma omfattande fysiska förstörelse som frontkommunerna. Däremot ökade befolkningen med omkring 57 procent genom ankomsten av cirka 20 400 internflyktingar. IOM konstaterar att detta skapade ett långvarigt tryck på kommunens infrastruktur, service och ekonomi.^[5]

Exemplet är principiellt viktigt. En kommun behöver inte träffas av en enda robot för att bli mycket hårt påverkad av kriget. En relativt säker kommun kan i stället få en strategiskt viktig funktion som mottagare av människor, verksamheter och företag från mer utsatta delar av landet.

Internflyktingarna är samtidigt inte enbart en belastning. De är arbetstagare, företagare, lärare, sjuksköterskor, ingenjörer och skattebetalare. Den avgörande frågan blir hur snabbt människor kan gå från akut mottagande till fungerande deltagande i det lokala samhället.

3. Bostaden – den kanske största långsiktiga utmaningen

Bostadsfrågan har utvecklats till ett av Ukrainas största strukturella problem. IOM konstaterade under 2025 att mer än 236 000 byggnader hade förstörts eller skadats och att över 2,5 miljoner bostadsenheter hade påverkats. Kombinationen av omfattande förstörelse, internflykt och en begränsad kommunal bostadssektor har skapat stor press på hyresmarknaden.^[6]

Majoriteten av internflyktingarna är beroende av den privata hyresmarknaden. Höga hyror, osäkra hyresförhållanden och begränsad tillgång till lämpliga bostäder blir därmed ett hinder för långsiktig integration.

Erfarenheten illustrerar skillnaden mellan inkvartering och boende. En gymnastiksal, skola eller annan samlingslokal kan användas under ett akut skede. Efter några veckor behöver familjer privatliv, barn stabilitet och vuxna möjlighet att arbeta och leva ett vardagsliv. Efter månader eller år riskerar kollektiv inkvartering att bli ett socialt problem snarare än en beredskapslösning.

4. Kostnaden hamnar inte på ett enda konto

Det är missvisande att beskriva kostnaden för internflykt endast som en kostnad för inkvartering. Kostnaden sprids över nästan hela den kommunala organisationen: skola, förskola, socialtjänst, äldreomsorg, kommunal hälso- och sjukvård, måltider, kollektivtrafik, avfallshantering, teknisk försörjning och administration.

I Ukraina syns denna utveckling även i kommunernas ekonomi. Analysen av de lokala budgetarna för 2025 pekar på ökade sociala behov, stöd till internflyktingar, territorialförsvar och återställande av infrastruktur som faktorer bakom den ökade utgiftsbelastningen på lokal nivå. De lokala budgeternas egna intäkter uppgick samtidigt till omkring 514,1 miljarder hryvnia under 2025.^[7]

På nationell nivå har internationellt stöd varit avgörande. Världsbankens PEACE-program har bland annat finansierat löner för offentliganställda, lärare, vårdpersonal och räddningspersonal samt transfereringar till internflyktingar och andra utsatta grupper.^[8]

Detta illustrerar en central totalförsvarsfråga för Sverige: vem finansierar mottagarkommunen när befolkningen plötsligt ökar kraftigt på grund av kriget?

5. Social sammanhållning är en beredskapsfråga

Internflyktens sociala konsekvenser är svårare att mäta men minst lika viktiga. IOM konstaterar att långvarig fördrivning kan öka belastningen på offentlig service, infrastruktur, bostäder och arbetsmarknad och därigenom skapa spänningar mellan olika grupper.^[9]

Om människor konkurrerar om samma bostäder, skolplatser eller arbeten kan uppdelningen mellan dem som redan bodde på orten och dem som kommit dit förstärkas. Ju längre situationen varar, desto viktigare blir därför kommunikation, delaktighet och upplevelsen av rättvisa.

Ukraina har utvecklat en särskilt intressant institutionell lösning genom så kallade IDP-råd. I november 2025 fanns mer än 800 sådana råd. De fungerar som rådgivande organ till lokala myndigheter och ska hjälpa kommunerna att förstå de fördrivnas behov och underlätta deras inkludering i lokalsamhället.^[10]

Principen är intressant för Sverige. Den som förflyttats bör inte enbart betraktas som mottagare av hjälp. Personen bör så snabbt som möjligt kunna bli deltagare i det nya lokalsamhället.

6. Svensk rätt: vem ansvarar för människan som har flyttat?

Enligt socialtjänstlagen (2025:400) är huvudprincipen att bosättningskommunen ansvarar för insatser till den enskilde. Lagen reglerar samtidigt vistelsekommunens ansvar. Om ett behov uppkommer under en tillfällig vistelse i en annan kommun ansvarar vistelsekommunen för de insatser som behövs i en akut situation. Vistelsekommunen ansvarar även för andra insatser om det inte står klart att någon annan kommun är ansvarig.^[11]

Under krig kan den fredstida gränsdragningen möta en helt annan verklighet. En bosättningskommun kan vara utsatt för strid, ha förlorat personal, sakna fungerande IT-system eller i praktiken ha mycket begränsad administrativ förmåga. Reglerna upphör inte därför att landet befinner sig i krig, men kommunerna behöver planera för hur ansvaret faktiskt ska kunna fullgöras.

Socialstyrelsens planeringsinriktning från 2026 är här central. Målbilden är att socialtjänsten och den kommunala hälso- och sjukvården ska kunna upprätthållas under minst två veckor med egna resurser.^[12] Ukrainas erfarenheter visar samtidigt att internflykt kan förändra kommunens befolkningsunderlag under månader eller år.

7. Utrymning och inkvartering – ett förändrat svenskt regelverk

Sedan den 1 juni 2026 innehåller lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap tydligare bestämmelser om förberedelser. När ett område beslutats bli föremål för planläggning ska länsstyrelsen ta fram en inriktning för utrymning eller inkvartering. Kommunen ska därefter planera utifrån denna inriktning. Planeringen ska dokumenteras, regelbundet ses över och ändras när förhållandena kräver det. Regionen ska medverka i planeringen. Kommunen ska dessutom informera invånarna och länsstyrelser och kommuner ska öva planeringen.^[13]

Myndigheten för civilt försvar har, i samråd med Försvarsmakten, en central roll i beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning respektive inkvartering.^[14]

En särskilt viktig bestämmelse anger att kommuner och regioner som befolkningen lämnar på grund av utrymning i skälig omfattning ska hjälpa de kommuner och regioner som i större omfattning tar emot befolkningen.^[15]

Bestämmelsen erkänner att ansvar och belastning annars hamnar på olika geografiska platser. Men den lämnar också praktiska frågor: vad innebär skälig omfattning om den avsändande kommunen själv är utsatt för krig? Vilken personal kan flyttas? Vem finansierar den förstärkta servicen? Hur följer journaler, elevuppgifter och omsorgsbehov med människorna?

8. NATO:s baseline requirements – befolkningsrörelser som en del av nationell resiliens

Sveriges medlemskap i NATO innebär att omfattande interna befolkningsrörelser också måste betraktas ur ett allierat försvars- och resiliensperspektiv. NATO:s arbete med civil beredskap utgår från kontinuitet i statsledningen, kontinuitet i grundläggande samhällsservice och civilt stöd till militära operationer. Dessa funktioner har operationaliserats genom sju Baseline Requirements for National Resilience.^[16]

Det tredje förmågekravet avser effektiv hantering av okontrollerade befolkningsrörelser och att sådana rörelser ska kunna hanteras så att de inte kommer i konflikt med NATO:s militära deployeringar.^[17]

Formuleringen är betydelsefull. Befolkningsförflyttningar under krig är därmed inte enbart en fråga om skydd och försörjning av civilbefolkningen. De är också en fråga om militär rörlighet och civil-militär samordning.

Den ukrainska erfarenheten gör detta konkret. Civilbefolkningen kommer inte nödvändigtvis att invänta ett myndighetsbeslut om utrymning. Människor använder egna bilar, söker sig till släktingar och vänner och väljer själva vägar och destinationer. En planerad utrymning och en betydligt större spontan befolkningsrörelse kan därför pågå samtidigt.

För svensk del innebär detta att planeringen behöver omfatta tre parallella perspektiv: skydda och förflytta civilbefolkningen, upprätthålla samhällsviktig verksamhet och säkerställa militär rörlighet. Dessa behov kan konkurrera om samma vägar, järnvägar, hamnar, drivmedel, bussar och andra resurser.

MCF beskriver motsvarande svenska NATO-krav som 'Effektiv hantering av okontrollerade befolkningsrörelser' och framhåller att de sju civila förmågekraven är en del av utvecklingen av svensk krisberedskap och civilt försvar.^[18]

Utrymning är vad myndigheterna planerar. Befolkningsrörelsen är vad människor faktiskt gör. Ett robust svenskt system måste kunna hantera båda.

9. Civo – länken mellan lokal belastning och nationell försvarsansträngning

Sverige är indelat i sex civilområden. De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för civilt försvar. Inför höjd beredskap ska de bland annat verka för en enhetlig inriktning och samordna planering mellan statliga myndigheter, länsstyrelser och Försvarsmakten.^[19]

Vid höjd beredskap är Civo högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet. Civo ska bland annat samordna civila försvarsåtgärder, samordna det civila och militära försvaret, sammanställa en samlad lägesbild och ge länsstyrelserna vägledning om inriktning och prioritering.^[20]

Det betyder inte att Civo övertar kommunernas socialtjänst eller operativt placerar enskilda personer i bostäder. Men vid mycket stora befolkningsförflyttningar uppstår problem som inte kan lösas inom en enda kommun eller ens ett enda län. Civilområdet blir då en nivå där mottagningskapacitet, transportkapacitet, civila försvarsbehov och det militära läget kan betraktas i ett större geografiskt sammanhang.

Civo får därmed en särskilt viktig roll när NATO:s krav på hantering av befolkningsrörelser möter svensk utrymningsplanering, värdlandsstöd och militär rörlighet.

10. Krigets logik innebär konkurrens om samma resurser

De resurser som behövs för mottagande av internflyktingar är ofta samma resurser som behövs för andra delar av totalförsvaret. Bussar behövs för utrymning men också för andra transporter. Drivmedel behövs för transporter men också för reservkraft. Lokaler behövs för inkvartering men kan samtidigt behövas för sjukvård, ledning eller militär verksamhet.

Personal inom socialtjänst, vård och teknisk verksamhet kan själv vara krigsplacerad, sjuk, evakuerad eller ha anhöriga som behöver stöd. Kommunal kapacitet kan därför inte bedömas genom att enbart fråga hur många människor som kan inkvarteras.

Den relevanta frågan är i stället: Hur många ytterligare människor kan kommunen försörja med samhällsviktig verksamhet under lång tid, samtidigt som landet befinner sig i krig?

11. LKRB och den fortsatta utvecklingen av kommunal beredskap

Samtidigt pågår lagstiftningsarbetet med lagen om kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, LKRB. Regeringens lagrådsremiss från juli 2026 innebär bland annat att risk- och sårbarhetsanalyser, planering och övningar uttryckligen ska omfatta höjd beredskap och ytterst krig. Kommunerna föreslås också behöva ha särskilda samlingsplatser och förmåga att informera befolkningen även när internet saknas.^[21]

Regeringen anger dessutom en målsättning att kommuner och regioner på sikt ska kunna upprätthålla verksamheter av grundläggande betydelse för människors liv och hälsa under minst två veckor, huvudsakligen med egna tillgängliga resurser.^[22]

I september 2026 är LKRB fortfarande ett lagförslag. Internflyktsperspektivet bör emellertid redan nu integreras i planeringen. En kommun som dimensionerar sin krigsorganisation enbart utifrån sin normala folkbokförda befolkning riskerar annars att planera för fel befolkning.

12. Fyra tidsperspektiv behövs

Ukrainas erfarenheter talar för att svensk planering bör skilja mellan minst fyra tidsperspektiv.

0–72 timmar: Rädda liv, transportera, registrera, informera och ge akut inkvartering, mat, vatten, läkemedel och omsorg.

3–14 dygn: Stabilisera situationen. Skolgång, vård- och omsorgsinsatser, läkemedel, anhörigkontakter och mer hållbara boendeförhållanden behöver ordnas.

2 veckor–3 månader: Den tillfälliga situationen börjar bli ett nytt vardagstillstånd. Arbete, skolgång, barnomsorg, socialtjänst, bostäder och kommunal ekonomi blir centrala.

Mer än 3 månader: Integration, långvarigt boende, arbetsmarknad, social sammanhållning och frågan om återvändande blir dominerande.

Den svenska tvåveckorsdimensioneringen är viktig men inte tillräcklig för att förstå internflyktens fulla konsekvenser.

13. En möjlig svensk planeringsmodell

Utifrån Ukraina bör svenska kommuner arbeta med belastningsscenarier, exempelvis +10 procent, +25 procent och +50 procent befolkning. För varje scenario bör kommunen kunna beskriva konsekvenserna för socialtjänst, äldreomsorg, LSS, kommunal hälso- och sjukvård, skola, förskola, bostäder, måltidsverksamhet, dricksvatten, avlopp, avfall, energi, transporter, information, personalförsörjning och kommunal ekonomi.

Det skulle flytta frågan från 'Var kan vi lägga madrasser?' till 'Hur upprätthåller vi ett fungerande samhälle för 25 procent fler människor?' Det är närmare den verklighet som ukrainska kommuner har mött.

14. Svenska lärdomar

Ukrainas erfarenheter pekar sammantaget på ett antal särskilt viktiga svenska slutsatser. Utrymning och mottagande behöver planeras som samma system. Det räcker inte att veta hur människor lämnar ett område; det måste också vara känt hur mottagarkommunens samhällsfunktioner förstärks.

Spontanförflyttning måste ingå i planeringen. Alla människor kommer sannolikt inte att följa en organiserad utrymningskedja. Socialtjänsten måste samtidigt vara en central aktör i kommunens krigsplanering, och Sverige behöver skilja tydligt mellan akut inkvartering och långvarigt boende.

Kommunerna behöver även planera för social sammanhållning och för den ekonomiska belastningen. Slutligen måste frågan övas över kommun-, läns- och civilområdesgränser och kopplas till Försvarsmaktens och NATO:s behov av militär rörlighet.

Internflykt under krig är därmed samtidigt en befolkningsskyddsfråga, en kommunal välfärdsfråga, en nationell resiliensfråga och en civil-militär samordningsfråga.

Avslutning

Ukrainas erfarenheter visar att en omfattande intern befolkningsförflyttning inte primärt är en fråga om att flytta människor från punkt A till punkt B. Det är en fråga om att flytta delar av ett samhälle.

Människorna tar med sig behov av skola, vård, omsorg, bostad, arbete, transporter, information och trygghet. Samtidigt lämnar de en kommun som kan ha förlorat delar av sin personal, skattebas och infrastruktur. Mottagarkommunen får motsatt problem: fler människor men inte automatiskt fler bostäder, lärare, socialsekreterare, sjuksköterskor, vattenverk eller bussar.

Det svenska regelverket har under 2026 blivit tydligare, samtidigt som NATO-medlemskapet gör att frågan också måste hanteras som en del av den nationella motståndskraften och den civil-militära samordningen.

Utrymning är en händelse. Internflykt är ett tillstånd.

Utrymning är vad myndigheterna planerar. Befolkningsrörelsen är vad människor faktiskt gör.

Den centrala svenska planeringsfrågan blir därför: Hur många ytterligare människor kan en svensk kommun faktiskt försörja med fungerande samhällsservice under ett långvarigt krig? Den frågan bör kunna besvaras innan utrymningen börjar.

 

Källförteckning

Källförteckningen omfattar de källor som åberopas i artikelns fotnoter. Författningar och offentliga dokument redovisas separat från övriga källor.

Författningar och offentliga dokument

Förordning (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap.

Förordning (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser.

Lag (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap, i lydelse gällande från den 1 juni 2026.

Regeringen, Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, lagrådsremiss, 5 juli 2026.

Regeringen, ‘Regeringen föreslår skärpta krav på kommuners och regioners beredskap’, 5 juli 2026.

Socialtjänstlag (2025:400).

Socialstyrelsen, God beredskap när det gäller – Planeringsinriktning för socialtjänsten och den kommunala hälso- och sjukvården i kris och krig, 2026.

Internationella organisationer och övriga källor

Decentralization in Ukraine, Analysis of Local Budget Execution in 2025: Key Trends and Fiscal Capacity of Communities, 2026.

International Organization for Migration (IOM), Displacement and Social Cohesion in Ukraine, February 2025.

International Organization for Migration (IOM), Measuring Progress Towards Durable Solutions in Ukraine: Valkivska Hromada, April 2026.

International Organization for Migration (IOM), Protracted Displacement and Precarious Housing, October 2025.

International Organization for Migration (IOM), Data Update: Driving Solutions – Ukraine, February 2026.

Myndigheten för civilt försvar, Natos civila beredskapsarbete, 2026.

NATO, ‘Resilience, Civil Preparedness and Article 3’, NATO, tillgänglig 2026.

UNHCR, ‘After a brutal winter, millions of Ukrainians face deepening displacement and uncertainty’, UNHCR Ukraine, 24 February 2026.

UNHCR Ukraine, ‘The Third National Forum of IDP Councils gathered practitioners and policymakers to explore further strengthening of the councils’ influence locally’, 20 November 2025.

World Bank, The PEACE Project: Factsheet, 25 September 2025.